2008. 04. 029. Массей А. , Пипер Р. Публичный менеджмент и модернизация в Великобритании. Massey A. , Pyper R. public management and modernization in Britain. - Houndmills etc. : Palgrave Macmillan, 2005. - 198 p

2008.04.029. МАССЕЙ А., ПИПЕР Р. ПУБЛИЧНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ И МОДЕРНИЗАЦИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ.

MASSEY A., PYPER R. Public management and modernization in Britain. - Houndmills etc.: Palgrave Macmillan, 2005. - 198 p.

Авторы книги ставят своей задачей показать, что ключевым элементом в понимании причин стремительного развития западного общества и роста его благосостояния является анализ взаимоотношений государства и гражданского общества. Они посвятили свое исследование вопросам публичного управления, анализу последних структурных реформ организации власти в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, целью которых является отход от вестминстерской модели и формирование «нового публичного менеджмента».

По мнению авторов, различие понятий «государственное управление» и «публичный менеджмент» заключается в том, что государственное управление - комплексное явление, включающее в себя политику, менеджмент, экономику, социологию, право и статистику, а публичный менеджмент, которому сегодня отдается предпочтение, - это оказание государством публичных услуг, но не управление государством в целом. При этом правительство превращается в группу профессиональных менеджеров.

Что же касается «сути исполнительной власти», то авторы книги определяют ее как организации и процедуры, которые координируют центральное правительство и выступают последним арбитром в конфликтах между различными частями правительственной машины. Это премьер-министр, кабинет, комитеты, функционирующие в рамках кабинета, менее формальные «клубы» министров и т.д. Иными словами - это политическая власть, которую авторы отличают от государственной службы.

Далее авторы, обращаясь к истории, аргументируют позицию, согласно которой в континентальной Европе власть выстраивается иерархически сверху, в то время как в странах англосаксонской системы традиционно принято говорить о договоре между гражданским обществом и властью, т.е. граждане сами выбирают ту систему управления государством, которая их наиболее устраивает.

Однако в Великобритании этот тезис применим только к политическим органам, представляющим избирателей, - парламенту

и кабинету, поскольку в этой стране существует такой феномен, как вестминстерская система, подразумевающая, что Короне принадлежит суверенная власть, распространяющаяся и на государственных служащих, выступающих от имени Короны. Авторы приходят к выводу о том, что современная реформа по внедрению нового политического менеджмента должна затронуть именно служащих, высшее (политическое) руководство которыми должны осуществлять политики, ответственные перед избирателями.

Отдельная глава книги посвящена описанию того, как крупнейшие политические партии восприняли перемены. Проводиться реформа начала еще при М. Тетчер, хотя тогда она не была завершена. Естественно, что консерваторы полностью поддерживали реформу. Лейбористы и либералы, напротив, изначально относились к ней отрицательно, но в конечном итоге также признали новую реальность. Лейбористы пришли к власти в 1997 г., заявив в своей программе о значительной перестройке всей системы власти, в основе которой лежали идеи консерваторов по созданию нового публичного менеджмента.

Суть реформы состояла в децентрализации при сохранении политического контроля из центра. Для этого были проведены укрупнение министерств, трансформация существовавших ранее департаментов в разнообразные агентства, каждое из которых должно было решать конкретные узкие задачи, обладая значительной самостоятельностью при принятии повседневных решений. Особое внимание авторы книги уделили вопросам деволюции как важной ступени децентрализации власти, начиная от минимальной степени административной самостоятельности, предоставленной властям Лондона, при которой Ассамблея Лондона фактически не решает никаких существенных вопросов, и заканчивая наиболее широкой автономией, предоставленной Шотландии. При этом сложилась довольно своеобразная ситуация, когда новые правительства Шотландии и Уэльса, сформированные из «старых» лейбористов и либералов, отрицательно относились к управленческим реформам, проводимым правительством Т. Блера.

Хотя создание агентств не затронуло местное управление и Государственную службу здравоохранения, многие аспекты реформы коснулись и этих областей.

Реформирование местного самоуправления, длящееся уже много лет, скорее напоминает централизацию, при которой правительство страны стремится увеличить контроль в сферах финансов, политики и оказания услуг.

Что касается Государственной службы здравоохранения, то она стала настоящей ареной для революционных перемен, анализу которых авторы книги уделяют особое внимание. Последней предложенной реформой стали предоставление автономии трастам, существующим в рамках Государственной службы здравоохранения, и освобождение их от контроля центральной власти с предоставлением права нанимать работников, зарабатывать деньги на свободном рынке и оставлять у себя образовавшиеся финансовые излишки.

Но, как отмечалось выше, автономные органы Шотландии и Уэльса, более консервативные, чем центральное правительство, отнеслись крайне отрицательно к подобным преобразованиям. Таким образом, в 2004 г. были созданы первые 10 трастов, и возможность обрести новый статус предоставлена органам Государственной службы здравоохранения только в Англии.

Параллельно в Великобритании получила распространение идея ответственности через бухгалтерию. Основой этой идеи стало то, что для определения затрат на функционирование государственного аппарата стали применять соглашения о публичных услугах, в которых каждый департамент формулировал свои цели и объекты деятельности. В результате некоторые департаменты имели от 12 до 17 таких соглашений. Второй формой контроля стал финансовый контроль посредством аудиторов, инспекторов, ом-будсменов и т. д.

Однако авторы книги отмечают, что попытки сделать правительство ответственным перед гражданами как потребителями услуг представлялись спорными. Если говорить об ответственности в широком смысле (под которым авторы понимают совокупность следующих элементов: обязанность отвечать на вопросы и давать пояснения; обязанность совершать действия, направленные на исправление неверных действий; удовлетворение жалоб и санкции), то воздействие на нее реформ по модернизации системы управления было разным. По некоторым аспектам уровень ответственности снизился, в частности за счет принятия новых (в основном финансовых) императивов. Как полагают авторы книги, связано это с

тем, что ответственность никогда не была целью реформ, ставивших во главу угла финансы и качество публичных услуг.

С другой стороны, функционирование омбудсменов, специальных комитетов, введение механизма парламентских вопросов позволили повысить ответственность государственных служащих, причем как внешнюю (перед контролирующими органами), так и внутреннюю (перед департаментом или министром). Кроме того, ранее существовала довольно своеобразная ситуация, при которой министр отказывался нести ответственность за функционирование подчиненных ему государственных предприятий (например, в сферах газоснабжения, электроснабжения и телекоммуникаций) объясняя, что ответственность должна лежать на менеджерах. В свою очередь, руководители соответствующих предприятий всегда находили возможность переложить ответственность на министров. И только приватизация позволила сделать указанные отрасли более прозрачными и повысить уровень ответственности перед потребителями.

С.И. Коданева