Спросить
Войти
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34.09, 343.163 ББК 67.401.01, 67.72
DOI 10.24411 /2073-0454-2019-10217 © М.М. Дикажев, 2019
Научные специальности: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.14 — административное право, административный процесс
К ВОПРОСУ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ
Мухарбек Магомедгиреевич Дикажев, профессор кафедры организации правоохранительной деятельности, доктор юридических наук, доцент
Северо-Кавказский институт повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России (360016, Нальчик, ул. Мальбахова, № 123) E-mail: dikajev@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются вопросы противодействия коррупционной деятельности в сфере отечественной государственной службы. Проводится филологический и герменевтический анализ понятия «коррупция», обзор отечественного антикоррупционного законодательства, а также требований, предъявляемых к лицам, желающим получить статус государственного служащего. Изучаются причины совершения государственными служащими коррупционных правонарушений, а также возможности коррекционного воздействия на их поведенческую сферу с целью нивелирования коррупционной деятельности. Представлен обзор зарубежного опыта борьбы с коррупцией в сфере государственной службы, делаются выводы о перспективах совершенствования отечественных мер по противодействию коррупционной деятельности государственных служащих.
TO THE QUESTION OF COUNTERACTION OF CORRUPTION OF GOVERNMENT STEEL SERVANTS IN RUSSIA
Mukharbek M. Dikazhev, professor of department of the organization of law-enforcement activity, doctor of legal sciences, associate professor
North Caucasian institute of professional development (branch) of the Krasnodar university Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (360016, Nalchik, ul. Malbakhova, № 123) E-mail: dikazev@mail.ru
Annotation. The article deals with the issues of corruption in the sphere of the national civil service and countermeasures to the type of crime in question. The author performs a philological and hermeneutic analysis of the concept of «corruption», a review of domestic anti-corruption legislation, as well as requirements for individuals who have expressed a desire to hold office as public servants in the Russian Federation. The motivational reasons for the commission of corruption crimes by public servants, as well as the possibility of a corrective impact on their behavioral sphere with the aim of leveling corruption activities, are explored. The author makes a review of foreign experience in combating corruption in the civil service, draws conclusions about the prospects for improving domestic measures to counter the corruption activities of civil servants.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дикажев М.М. К вопросу о противодействии коррупции государственных служащих в России. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(4): 169—175.
Сегодня можно утверждать, что государственная служба в Российской Федерации достигла уровня устойчивого функционирования, и это представляет чрезвычайную важность для дальнейшего развития нашего государства, так как от качества и добросовестности осуществления управленческих функций государственными служащими зависит эффективность решения стратегических задач, достижение сложных социально-экономических и политических целей, стоящих перед современной Россией. Тем не менее, необходимо сказать, что до сих пор, как замечают многие исследователи [10, с. 203-208; 16, с. 3840; 14; 5; 9, с. 321-326; 12, с. 133-144], в деятельности российских государственных служащих продолжают иметь место злоупотребления должностными полномочиями, торговля должностями, взяточничество, незаконное участие служащих в предпринимательской деятельности, «отмывание» денежных средств, приобретенных незаконным путем, что в совокупности образует коррупционную деятельность. Общеизвестно, что коррупция представляет собой одно из самых опасных негативных социальных явлений современной действительности, которое распространено преимущественно в среде чиновничества и приносит значительный ущерб нашему государству и обществу. В связи с этим особую актуальность приобретает проблема создания мер эффективного противодействия коррупции в среде государственных служащих и предупреждения совершения ими коррупционных преступлений. Всеобщая задача выработки и эффективного использования правовых способов по противодействию коррупции в своем разрешении объединяет усилия многих государств, которые в международном диалоге учитывают совместный опыт борьбы с этим опасным явлением. Одним из наиболее наглядных примеров такого международного сотрудничества служит Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (далее — Конвенция ООН от 31 октября 2003 г.). В ст. 46 рассматриваемого соглашения напрямую указывается, что государства-участники обязуются осуществлять правовую помощь в расследованиях, проводимых по делам о коррупционных преступлениях. Особую сложность в осуществлении противодействия коррупции государственных служащих в рамках правового поля представляет то обстоятельство, что на сегодня ни в международном праве, ни в отечественном законодательстве, ни в науке не выработано единого понимания рассматриваемого понятия, которое было бы способно выразить сущность изучаемого негативного социального явления в его полноте. Это обусловлено полиморф-ностью и противоречивостью феномена коррупции, а также исторической изменчивостью спектра деяний, относимых к коррупционным. Так, в Русском царстве вплоть до Земской реформы 1550 г. существовала система кормления населением назначаемых властью наместников, волостелей и тиунов [3, с. 5254], которая с современной точки зрения являлась бы коррупционной и, следовательно, преступной, но в XVI в. таковой не расценивалась. Поэтому коррупционность деяния всегда должна быть установлена государством. Именно государство, в лице отечественных законодательных органов власти, должно определить сущностный смысл коррупции и каждого коррупционного деяния, выделив их глубинную взаимосвязь. Для того, чтобы понять значение понятия коррупции в деятельности государственных служащих, необходимо установить историческое происхождение искомого понятия, его современный смысл и конкретное правовое значение.
Так, термин «коррупция» происходит от латинского слова «согтарио», обозначающего подкуп. Юридические словари раскрывают смысл термина как преступное деяние в сфере государственного управления или политики, которое проявляется в незаконном использовании служебного положения должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления для противоправного получения имущественных и личных неимущественных благ, а равно их подкуп другими лицами [1, с. 328].
В отечественном законодательстве значение понятия коррупция устанавлено в подп. «а», «б» п. 1 ст. 1 ФЗ РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ [22]. Очевидно, что в рассматриваемом документе нет определения самой коррупции, а наличествует перечисление деяний коррупционной направленности. Кроме обозначенного документа, меры по противодействию коррупции в российском законодательстве содержатся в широком ряде нормативных правовых актов. Среди них Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» [26], Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» [23], Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [24], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [25]. Анализ отечественного антикоррупционого законодательства показывает, что сущность коррупции выводится за его скобки [28, с. 41]. Необходимо констатировать, что коррупция остается для правовой сферы интуитивным понятием.
Коррупция может пониматься как категория, отделяющая особую общность преступных деяний по признаку противоправного осуществления субъектами публичной власти частно-правовых отношений посредством использования должностных полномочий, делегированных им государством, в целях получения личной выгоды. Коррупция, мыслящаяся как правовая категория, присутствует в социальной действительности в виде конкретных коррупционных преступлений.
Большую трудность в борьбе с коррупцией государственных служащих представляет то обстоятельство, что последняя интегрирована в большинство сфер общественной жизни — социальную, экономическую, политическую. С учетом давности процесса «диффузии» коррупционных элементов в порядок осуществления публично-правовых отношений между государственными институтами и гражданским обществом, можно предполагать определенную степень интеграции коррупционности в нормальный порядок их протекания. Если эта гипотеза верна, складывается парадоксальная ситуация: убрав коррупционность как явление преступное из наличного процесса осуществления общественных отношений можно, тем самым, навредить механизму их фактического воспроизводства. Как отмечают исследователи, многие правительственные чиновники считают взяточничество практически законным увеличением официального дохода. Кроме того, важно отметить, что по большей части сами граждане, в частности представители сферы бизнеса, регулярно провоцируют чиновников к совершению коррупционных действий [17, с. 83]. Рассматриваемое положение вещей является весьма благоприятным для функционирования «рынка бюрократических услуг», способствует процветанию теневого предпринимательства [7, с. 23], тормозя, тем самым, развитие российской экономики в условиях свободного рынка.
Исследователи отмечают, что одним из отрицательных последствий значительной коррумпированности государственных служащих зачастую становится незаконное отчуждение у российских граждан прав в сферах образования, социального обеспечения, здравоохранения. Ведь доступ к ним из-за непомерной коррумпированности государственных органов превращается в платный [17, с. 82]. Коррупция превратилась в весомый элемент коммуникации между гражданами и госслужащими, она явилась причиной ужасающих диспропорций в отечественной системе функционирования органов государственной власти, привела к серьезным деформациям в правосознании граждан, которые все больше утрачивают веру в справедливость и доверие к власти [8, с. 202].По мнению некоторых исследователей, возможность ухода от правовой ответственности должностных лиц за совершение коррупционных преступлений способствует расцвету в массовом сознании правового нигилизма [17, с. 82]. Дальнейшее развитие подобного тренда является прямой угрозой развитию отечественной экономики, а в перспективе — национальной безопасности нашего государства.
Необходимо сказать, что отечественным законодательством предусмотрен ряд профессиональных
требований и квалификационных стандартов в отношении лиц, желающих получить статус государственного служащего. Несмотря на то, что согласно ч. 1 ст. 37 и ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также равный доступ к государственной службе, в ст. 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ указывается, что профессионализм и компетентность государственных служащих — один из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. Обозначенное условие есть следствие публично-правового характера обязанностей госслужащих. Алгоритм поступления на государственную службу регламентируется отдельными нормативно-правовыми актами Российской Федерации в зависимости от конкретного вида госслужбы в соответствии с ч. 2 ст. 11 ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ [24]. Таким образом, данный нормативно-правовой акт не устанавливает конкретных квалификационных требований по отношению к лицам, претендующим на замещение должностей государственных служащих.
Для замещения должности гражданской службы в соответствии со ст. 12 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ от гражданина, изъявившего желание, требуется соответствие квалификационным требованиям, наличие которых является условием исполнения им должностных обязанностей; стажу гражданской службы; уровню профобразования; направлению подготовки [25].
Тем не менее, указанные общие условия не могут являться полноценным «фильтром» для отсекания попыток получить доступ к государственной службе лиц, заведомо желающих заниматься коррупционной деятельностью. По мнению исследователей, результативному противодействию коррупции в среде государственных служащих могли бы послужить следующие меры:
Некоторые исследователи считают, что коррумпированность государственных служащих зависит от их мотивации к служебной деятельности. Так, Е.И. Васильева выделяет три типа мотивации государственных служащих:
Среди мер, мотивирующих госслужащих к добросовестному исполнению функциональных обязанностей, часто выделяют: 1) выработку объективных и прозрачных условий для их карьерного роста; 2) обеспечение высокого уровня заработной платы, сопровождаемого предоставлением всех необходимых социальных льгот; 3) обеспечение «прозрачности» функционирования государственных учреждений [4, с. 78].
Тем не менее, приведенные меры на практике, как правило, не дают однозначно положительного результата. Так, материальная стимуляция не может служить основным мотивом для отказа государственного служащего от коррупционной деятельности. Никакое повышение заработной платы чиновника не сможет заменить незаконного дохода, получаемого им от коррупционной деятельности.
Как правило, перспективы карьерного роста определяются исследователями в числе главных мотивов к добропорядочному осуществлению служебной деятельности госслужащими. Тем не менее, реализовать это условие возможно не во всех сферах государственной службы. Так, в отличие от военной, на гражданской службе отсутствует механизм карьерного роста, а вместе с ним и мотив к профессиональному росту.
Социальные гарантии также не являются достаточно сильным мотивом, так как наиболее значимая из них — это пенсия за выслугу лет; в качестве мотива для государственного служащего, она приобретает значимость с достижением им определенного возраста [4, с. 78-79].
Последствием попыток ужесточения ответственности и детализации порядка исполнения служебных обязанностей государственными служащими является лишь снижение уровня их трудовой мотивации, подмена смысла профессиональной деятельности формальным соответствием предписаниям документов ее регламентирующих.
Многочисленные исследования показывают, что распространение коррупции сегодня, отнюдь, не является исключительно российской национальной проблемой, а свойственно государственной службе многих государств. Проводя анализ зарубежного опыта борьбы с коррупционными преступлениями государственных служащих, необходимо отметить, что в ряде государств борьба с коррупцией превратилась в направление внутренней политики. Так, некоторым государствам, сделавшим профилактику коррупции в системе госслужбы важнейшим направлением антикоррупционной политики, удалось достичь минимизации влияния этого негативного явления на жизнь общества.
В Соединенных Штатах Америки с 1958 г. действует «Кодекс этики» (госслужащих), имеющий рекомендательный характер. Несмотря на это, Кодекс превратился в основу нравственной регламентации служебной этики госслужащих в США. Этот документ делает основной акцент на понятии конфликт интересов. Контроль за исполнением его предписаний осуществляют специальные комиссии: они имеют право проводить служебные расследования о деятельности госслужащих. В целях мотивирования к добросовестному исполнению служебных обязанностей чиновниками, в США предусмотрен широкий ряд государственных чинов (должности госслужащих разделены на 15 рангов, в каждом из которых предусмотрено 10 ступеней), с соответствующим ростом заработной платы с каждым уровнем [29]. В условиях американской системы государственной службы, руководитель обладает способностью управлять трудовой мотивацией подчиненного, а сам государственный служащий постоянно находится в процессе карьерного роста, поэтому он всегда мотивирован на честную службу.
В Англии принят и активно применяется Моральный кодекс поведения государственных служащих, закрепляющий неподкупность, сдержанность в обсуждении вопросов политики, честность, беспристрастность, избежание конфликта интересов. Внедрена в практику деятельность института независимых «Консультативных комитетов по стандартам поведения и нормам общественной жизни». Необходимо, опять-таки, обратить внимание на тот факт, что их решения имеют характер рекомендаций [29].
В ФРГ законодательно регламентирован принцип разрешения конфликта интересов в деятельности должностных лиц. Он состоит в том, что чиновник обязан докладывать о любом факте личной заинтересованности, гипотетически способной повлиять на принятие им решения [29]. Таким образом, публичный служащий в ФРГ обязан избегать предположения замешанности его в коррупционной деятельности.
В Российской Федерации нормы, регулирующие противодействие коррупции государственных служащих, содержатся в целом ряде законодательных актов. Несмотря на это, нам приходится констатировать их недостаточную эффективность для того, чтобы искоренить коррупционные проявления из профессиональной деятельности государственных служащих. Необходимо признать, что наличие самой детализированной законодательной регламентации должного поведения государственного служащего не является достаточной гарантией ее соблюдения последним. Законность и добросовестность в среде государственных служащих не могут быть достигнуты в отрыве от воспитания у данной категории лиц развитого правового сознания и формирования высокой правовой культуры. Кроме того, необходимо отметить, что, по замечанию ученых, начиная с момента распада СССР и по настоящее время в России наблюдается кризис нравственных ценностей российского общества [19, с. 10-11; 11, с. 167; 13, с. 294].
В заключении необходимо отметить, что в Российской Федерации должна постоянно вестись работа по повышению правовой культуры нашего общества. Необходимо добиваться, чтобы порядок реализации прав и корреспондирующих им обязанностей государственных служащих был известен каждому гражданину России. Реализация этого условия однозначно исключит создание благоприятных условий для процветания коррупции. Колоссальный результат эффективной борьбы с коррупционной деятельностью способна дать взвешенная работа по подбору кадров для замещения должностей государственной службы, а также активная профилактическая работа по мотивации государственных служащих на антикоррупционное поведение [29].
References
Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya. 2016. № 2. S. 82-84.
