Сущность метода принуждения в теории административного права

Право

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобаче вского, 2014, № 2 (1), с. 290-294

УДК 342.5

СУЩНОСТЬ МЕТОДА ПРИНУЖДЕНИЯ В ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

© 2014 г. И.Д. Фиалковская

Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского

i. fialk@yandex.ru

Поступила в редакцию 31.03.2014

Исследуется сущность государственного принуждения, принуждения в государственном управлении, его самостоятельное значение, теоретические вопросы принуждения по административному праву; формулируются понятие, признаки, виды и меры принуждения в государственном управлении.

В системе средств обеспечения охраны интересов личности, общества и государства, законности и правопорядка важное место наряду со стимулированием принадлежит и государственному принуждению как одному из основных методов государственного управления [1, с. 222].

Принуждение может быть легальным (правовым) и нелегальным (внеправовым). Легальное принуждение не противоречит социальным нормам: правовым, моральным, религиозным, корпоративным, семейным. Оно представляет собой применение властного воздействия с целью поддержания определенного порядка.

Нелегальное принуждение - это насилие, которое может быть как внешним (агрессия других государств, завоевания, терроризм), так и внутренним, к которому относится самосуд, самоуправство, произвол власти.

Правовое принуждение является основной частью легального принуждения. Оно основано на нормах права, в которых устанавливаются основания, виды и порядок применения принуждения [2, с. 197].

Правовое принуждение - это применение мер воздействия, установленных в юридических нормах, уполномоченным субъектом власти с целью упорядочения общественных отношений.

Правовое принуждение самым тесным образом связано с государственной властью. Принуждение направляет поведение людей в рамках закона, дает оценку неправомерного поведения, накладывает на правонарушителя обязанность претерпеть определенные лишения, загладить вину перед обществом. Правовое принуждение осуществляется в интересах общества, государства и, в конечном счете, самого правонарушителя. Как отмечалось, применение

принуждения, кроме восстановления порядка, выполняет также функцию убеждения.

На протяжении длительного времени государственное принуждение сводилось в основном к карательной функции, которую осуществляло государство.

До революции многими авторами рассматривались меры принуждения, в основном имеющие карательный силовой характер: И. Тарасов рассматривал такие меры принуждения, как приказание с угрозой исполнения приказываемого на счет обязанного, приказание с угрозой наказания и приказание с угрозой физического принуждения [3, с. 176-177]. В.В. Ивановский рассматривал «виды полицейского принуждения»: отобрание вида на жительство, стеснение свободы передвижения, полицейский надзор, ограничения, налагаемые на труд, полицейский арест, употребление оружия и некоторые другие [4, с. 250-253].

Д.Н. Бахрах считает, что принуждение осуществляется в связи с неправомерным действием как реакция на вредоносное поведение. «Если нет неправомерных действий, нет и принуждения» [2, с. 198]. Он разграничивает принуждение в зависимости от оснований применения мер воздействия.

Нет сомнения, что основная цель принуждения - воздействие на правонарушителей. Однако принуждение может выступать и мерой предупреждения правонарушений и обстоятельств, угрожающих общественной и государственной безопасности. В качестве обстоятельств, вызывающих необходимость применения принуждения, могут являться стихийные бедствия, эпидемии, необходимость обеспечения безопасности, предупреждение правонарушений.

В основе государственного принуждения лежит правовой конфликт между государственной волей и индивидуальной волей.

Правовым конфликтом является любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон, и, следовательно, субъекты или объект конфликта, содержание отношения влечет юридические последствия. Кроме того, большинство конфликтов предполагают пути и способы его предупреждения, прекращения и разрешения. Следовательно, такие конфликты в большинстве случаев являются правовыми [5, с. 55-56].

Большинство конфликтов предупреждаются, прекращаются и разрешаются органами публичной власти: органами исполнительной власти, судом, прокуратурой, органами местного самоуправления.

Одним из способов разрешения правовых конфликтов является применение государственного принуждения.

Вопросы государственного принуждения всегда находились в сфере научных интересов ученых-правоведов: и в дореволюционных исследованиях, и в советский период, и в настоящее время [6, с. 189-205; 352-367; 7, с. 14; 8, с. 90-104; 9, с. 74; 10, с. 5-25].

Государственное принуждение характеризуется рядом общих признаков.

власти. Применение мер принуждения субъектом, не уполномоченным их применять, является самоуправством.

Государственное принуждение представляет собой юридический состав, включающий два основных элемента: правонарушение или иное неблагоприятное последствие, требующее применения принуждения, и решение соответствующих органов о применении принудительных мер [1, с. 226].

Виды государственного принуждения можно определить по различным основаниям. По содержанию (в зависимости от отрасли права) государственное принуждение может быть уголовным, административным, дисциплинарным, гражданско-правовым, муниципально-правовым.

В зависимости от цели применения государственное принуждение делится в основном на меры государственного предупреждения, меры государственного пресечения, меры юридической ответственности.

Принуждение в государственном управлении следует отличать от государственного принуждения. Они соотносятся как общее (государственное принуждение) и частное (принуждение в государственном управлении).

Признаки принуждения в государственном управлении аналогичны признакам государственного принуждения, но имеют свои особенности.

Представляется важным подробнее исследовать понятие представителя власти - субъекта, наделенного полномочиями применять меры принуждения.

Представитель власти в административном праве - сложное и недостаточно исследованное понятие.

Осуществление деятельности по применению принуждения определяет роль и правовой статус субъектов, наделенных полномочиями на

применение принуждения. С учетом того, что они вправе предъявлять обязательные требования и применять принудительное воздействие, особую актуальность приобретает вопрос оптимизации как системы указанных субъектов, так и их компетенции.

Каждый государственный орган наделен многочисленными полномочиями для реализации возложенных на него функций, как внешних, так и внутренних, однако полномочиями применять принуждение обладает лишь определенное его подразделение (должностное лицо), на которое эти функции возложены законом, что обусловлено значимостью принудительного воздействия как способа правовой охраны общественных отношений.

Здесь отметим одно важное обстоятельство. Если исходить из того, что традиционно под государственным органом понимается обособленная часть государственного аппарата, имеющая определенные государственно-властные полномочия, то, как обоснованно пишет А.Ю. Якимов, термин «орган» не следует трактовать буквально, поскольку деятельность по применению принуждения осуществляют не сами органы (внутренних дел, транспорта и др.), а должностные лица от их имени [11, с. 101]. Более того, административное принуждение применяют лишь определенные категории этих должностных лиц, а не руководители государственных органов и организаций, в составе которых функционируют указанные субъекты. Дисциплинарное принуждение, наоборот, осуществляют именно руководители государственных органов и организаций. Следовательно, когда мы говорим о субъектах, применяющих принуждение, необходимо иметь в виду собирательное понятие - круг лиц, занимающих определенные должности и имеющих статус представителей власти.

В рамках рассматриваемого вопроса представляется важным определить соотношение и различие понятий представителя власти и должностного лица.

Следует отметить, что до настоящего времени не существует однозначного определения термина «должностное лицо». Определение, данное в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, устанавливает, что должностными лицами признаются лица, «осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».

В примечании к ст. 318 Уголовного кодекса раскрыто содержание понятия «представитель власти». Им является «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся у него в служебной зависимости».

При сопоставлении этих определений выявляется их неопределенность и тавтологичность: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти.

Поэтому указанные определения вызывают сомнение в возможности их применения во всех отраслях права.

Рассмотрим мнения некоторых авторов на этот предмет, но прежде отметим, что ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях понятие должностного лица трактует аналогично Уголовному кодексу. Под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Таким образом, по административному законодательству, должностное лицо может обладать полномочиями внутриведомственного характера (глава администрации, руководитель организации) и иметь исключительно внешневластные полномочия (сотрудники полиции).

Дискуссия о понятии должностного лица и представителя власти, их различии и соотношении ведется со второй половины XX века.

В теории административного права в то время не было выработано согласованной позиции по понятию должностного лица и представителя власти.

Из позиций некоторых авторов вытекает, что должностными лицами являются государственные служащие, обладающие распорядительными полномочиями внутриведомственного характера [12, с. 110-111].

Другие ученые в качестве отличительной особенности должностных лиц называют наличие у них распорядительных полномочий, независимо от того, имеют последние внутриведомственный характер или осуществляются по отношению ко всем гражданам [13, с. 57].

В.М. Манохин, Ю.М. Козлов и другие считают, что полномочия, которыми наделены представители власти, носят именно публичный характер, поскольку касаются лиц, не связанных с ними служебными отношениями [14, с. 126-127; 15, с. 127]. Отдельные авторы полагают, что понятие «должностное лицо» включает в себя понятие «представитель власти», поскольку последнее рассматривается ими в узком смысле [13, с. 57-58, 64-68].

Г.И. Петров рассматривает понятие представителя власти в широком смысле, т.е. представитель власти наделен властными полномочиями не только внутри своего аппарата, но и вне данного органа по отношению к субъектам, не подчиненным им по службе [16, с. 204].

Позднее также исследовалось понятие должностного лица и представителя власти.

А.Ю. Якимов применительно к административной юрисдикции считает, что логичным является узкое толкование рассматриваемых понятий, что позволяет более полно определить правовой статус того или иного лица. Например, начальник городского (районного) отдела внутренних дел является одновременно должностным лицом, поскольку обладает властными полномочиями по отношению к подчиненному ему аппарату, и представителем власти, когда выступает в качестве субъекта административной юрисдикции [12, с. 102]. В этой связи В.И. Новоселов писал, что под субъектами административной юрисдикции следует иметь в виду не должностных лиц, а представителей власти [17, с. 28].

Ю.Н. Старилов, проанализировав законодательство, детально определил функции должностных лиц и представителей власти. В общем виде это можно выразить в следующем.

Должностные лица выполняют функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. При этом к организационно-распорядительным функциям относится руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, поддержание дисциплины и т.п. Административно-хозяйственные функции -управление и распоряжение имуществом, денежными средствами, осуществление контроля за движением материальных ценностей. Представитель власти - это должностное лицо, реализующее распорядительные полномочия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости [18, с. 286].

Таким образом, понятие должностного лица шире, чем понятие представителя власти, поскольку, кроме внутриорганизационных полномочий, у должностного лица есть полномочия внешневластного характера.

Полностью согласны с данным подходом, если рассматривать указанные понятия в общеправовом смысле.

Но применительно к принуждению в государственном управлении представляется важным выделить самостоятельный статус лица, наделенного полномочиями на применение мер принуждения.

На наш взгляд, логичнее выделять два вида представителя власти: представителя дисциплинарной власти и представителя административной власти.

Представитель дисциплинарной власти наделен властными полномочиями по применению дисциплинарного принуждения в отношении подчиненных по службе.

Представитель административной власти наделен полномочиями по применению административного принуждения вне данного органа по отношению к субъектам, не подчиненным по службе. Деятельность представителя административной власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебной зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, однако обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан.

При этом, в соответствии с мнением Ю.Н. Старилова, представители дисциплинарной власти и представители административной власти являются должностными лицами [18, с. 286].

Виды принуждения в государственном управлении ограничены нормами административного права. По содержанию можно выделить два вида принуждения в государственном управлении - дисциплинарное и административное.

Дисциплинарное принуждение - это применение мер дисциплинарного и материального воздействия представителем дисциплинарной власти (в отдельных случаях - судьей) к государственным служащим в целях обеспечения служебной дисциплины.

Административное принуждение - это применение мер административного воздействия представителем административной власти или судьей к физическим и юридическим лицам в целях охраны правопорядка.

В каждом из них можно выделить группы мер в зависимости от целей применения:

меры предупреждения (правовые средства, направленные на предотвращение нарушений и обстоятельств, угрожающих безопасности);

меры пресечения (правовые средства, направленные на прекращение противоправных действий);

правовосстановительные меры (правовые средства, применяемые в целях восстановления нарушенного права);

меры юридической ответственности по административному праву (меры наказания за совершенное правонарушение в государственном управлении).

Список литературы

THE ESSENCE OF THE COERCION METHOD IN THE THEORY OF ADMINISTRATIVE LAW

I.D. Fialkovskaya

We investigate the nature of state coercion, coercion in governance, its independent significance, and some theoretical issues of administrative law enforcement; the concept, features, types and coercive measures in public administration are formulated.

References