Спросить
Войти
УДК 351:343.2/.7
Дмитрий Валерьевич Баснак
кандидат экономических наук, директор Департамента развития государственной службы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, г. Москва
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНЫХ ПОДХОДОВ К ОРГАНИЗАЦИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЕ И В НЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СФЕРЕ
В статье дана оценка правового регулирования деятельности, связанной с противодействием коррупции. Проанализирована правоприменительная практика в указанной сфере. Эффективность противодействия коррупции связывается с формированием антикоррупционных стандартов и корпоративной культуры. Предложены меры по совершенствованию кадровой работы в органах государственной власти и местного самоуправления. Исследована деятельность Минтруда РФ в сфере противодействия коррупции.
Механизмы противодействия коррупции, в равной степени дополняя друг друга, должны развиваться в сфере государственной и муниципальной службы, среды, где реализуются властные полномочия, а также в негосударственной сфере, в первую очередь в бизнес-организациях, которым приходится взаимодействовать с государственными структурами.
За последние годы произошли существенные изменения нормативной правовой базы в сфере противодействия коррупции, уточнены ограничения и запреты, регламентированы механизмы контроля за доходами и расходами государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем не все нововведения получили полноценное внедрение на практике. Зачастую сохраняется формальное отношение к антикоррупционым требованиям. Причины данной проблемы следующие:
- до настоящего времени в среде государственных и муниципальных служащих не произошло всеобщего восприятия антикоррупционных стандартов;
- антикоррупционные процедуры не в полной мере отлажены, в связи с чем их применение, в том числе в силу новизны, вызывает сложности. Служащие не сразу готовы привыкнуть к тому, что ограничения и запреты реально начинают подвергаться контролю, а от тех, кто обеспечивает этот контроль, требуются дополнительные трудозатраты.
Касаясь проблемы принятия антикоррупционных стандартов нужно учитывать, что требования к служебному поведению и этические нормы сформулированы в федеральных законах, указах Президента РФ, в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс). Все государственные органы и субъекты РФ отчитались об утверждении своих кодексов этики. Вместе с тем мероприятия по доведению этических требований до конкретных государственных служащих не проводятся на постоянной основе.
В государственных органах не сложилось системного понимания в отношении того, как прививать этические ценности. Необходимо учитывать, что данный процесс очень непростой. Большие коммерческие организации тратят много сил на то, чтобы внедрить корпоративную культуру организации, обеспечив ее принятие всеми сотрудниками как впервые поступающими, так и теми, кто имеет значительный опыт работы. Внедрение антикоррупционных стандартов и их принятие в системе государственной службы требует внедрения своего рода «государственно-служебной культуры», аналога корпоративной культуры организации. Данные системы этических норм и правил поведения должны воспринять и неукоснительно соблюдать все государственные служащие. Получая статус государственного служащего, гражданин попадает в социальную среду, в которой должна культивироваться и поддерживаться атмосфера неприятия коррупции.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 гг., утвержденным Президентом РФ, готовятся предложения по совершенствованию Типового кодекса. Существующий Типовой кодекс основан на ключевых актах международных организаций, посвященных этике служебных отношений, но все же он является рамочным документом. В ходе его доработки целесообразно предусмотреть более детализированный подход к формулированию системы этических стандартов, определить те направлениям, для которых можно будет разработать более конкретные инструкции с учетом современных тенденций. Так, например, актуальным представляется уточнение требований к поведению служащих в сети Интернет. Предстоит также создать типовую программу внедрения в каждом конкретном государственном органе внутренней «государственно-служебной» культуры. Необходимо широкое обсуждение этой проблемы и основных положений обновленного Типового кодекса этики с участием научного сообщества.
Важным аспектом представляется механизм отбора кадров. Гражданин, претендующий на должность государственного служащего, должен осознавать все ограничения и запреты, предъявляемые к работе в данной сфере, и демонстрировать как формальные знания антикоррупционного законодательства, так и приверженность этическим требованиям. С 2013 г. Министерство труда России развивает унифицированные механизмы первичного отбора на гражданскую службу. В этих целях детализируются квалификационные требования, предъявляемые к гражданским служащим. Разработан справочник деловых профессиональных и личностных качеств, которые рекомендовано использовать при оценке соответствия кандидатов на должности гражданской службы. Для применения в работе кадровых служб разработан тест на соответствие гражданина базовому объему знаний и навыков, необходимых для поступления на службу.
Министерством труда России данный тест рекомендован в качестве основы для проведения первичного отбора. В него входят вопросы на знание Конституции РФ, законодательства о гражданской службе и обязательно
законодательства о противодействии коррупции, русского языка и навыки владения компьютером. Несомненно, «зазубрить» положения законодательства недостаточно. Формальные знания конечно важны, но более ценными являются оценочные процедуры, которые могли бы выявить склонность к коррупционным проявлениям, в целом получить понимание о психологическом портрете кандидата. В 2014 г. Минтруда России планирует провести подготовку типовых инструментов оценки профессиональных и личностных качеств, которые по своему содержанию обязательно должны коррелировать с обновленным Типовым кодексом.
Долгосрочная, честная и беспристрастная служба возможна при наличии системы стимулирующих мер. В этих целях при безупречной работе служащим обеспечиваются гарантии неувольнения, достойное материальное и пенсионное обеспечение, чтобы коррупционное поведение становилось для них невыгодным.
Сформированная система ограничений и запретов также требует дальнейшего развития. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что многие требования не содержат в полной мере работоспособных механизмов, обеспечивающих контроль за соблюдением введенных ограничений, например:
- передача ценных бумаг в доверительное управление, на наш взгляд, не до конца продуманный механизм. Формально оставаться в стороне от имущества, переданного в доверительное управление, служащий может продолжать влиять на доходы и извлекать личную выгоду. Здесь необходимо включить механизм, который предотвратит возможность передачи имущества близким родственникам и аффилированным со служащим лицам;
- механизм запрета на трудоустройство после увольнения с государственной службы также требует доработки. Сейчас решение о необходимости обращаться или не обращаться в комиссию по конфликту интересов в полном объеме лежит на самом служащем. При этом у государственного органа отсутствует возможность запрета служащему, у которого явно прослеживается конфликт интересов трудоустройства, или наказания его за необращение в комиссию. В КоАП санкции предусмотрены только для организаций, которые приняли на работу бывшего чиновника и не сообщили об этом в государственный орган по прежнему месту работы бывшего служащего. В этой связи необходимо искать правовую конструкцию, которая бы исключила эти изъяны.
Отдельного изучения требует система защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции. В настоящее время такие механизмы у нас слабо стимулируют граждан информировать о коррупционных нарушениях, совершенных служащими. В настоящее время ведется работа над законопроектом, в котором будет прописан порядок уведомления о коррупционных правонарушениях, сформулирована система мер, обеспечивающих конфиденциальность информации о заявителе, меры защиты и стимулирования заявителя. Нужно конечно учитывать, что система информирования не заработает, если у нас в обществе не изменится отношение к этому вопросу.
Во всех государственных органах образованы подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В целом на законодательном уровне данным структурам предоставлены возможности проводить весь спектр мероприятий по профилактике коррупции, включая сбор и проверку
сведений о доходах, организацию работы комиссии по конфликту интересов. Однако эти подразделения, исполняя предусмотренные законодательством процедуры, пока недостаточно интегрированы в процесс управления коррупционными рисками государственного органа. Необходимо проработать вопрос о внедрении механизмов, обеспечивающих большее вовлечение данных подразделений в процесс мониторинга принимаемых решений по коррупци-онно опасным функциям, обеспечив одновременно их независимость. Возможно стоит предусмотреть ротацию специалистов данных подразделений. Подразделения должны глубоко понимать направленность непосредственной работы государственного органа, отслеживать коррупционные риски и совершенствовать способы их минимизации.
Что касается направления, связанного с антикоррупционными стандартами для бизнеса, то хотелось бы отметить, что оно достаточно новое для нашей страны. Российский бизнес только в последние годы после ратификации Российской Федерацией Конвенции ОЭСР о противодействии подкупу иностранных должностных лиц столкнулся с требованиями о необходимости принятия антикоррупционных мер. Статья 19.28 КоАП вводит ответственность в виде штрафа для юридических лиц, в случае если от их имени были совершены коррупционные действия (дача взятки). Статьей 13.3 установлена обязанность всех организаций принимать меры по противодействию коррупции. Вместе с тем российские компании на сегодняшний день недостаточно озаботились введением внутренних антикорупционных политик. Пока в законодательстве не установлен механизм контроля за тем, как организации соблюдают данную обязанность.
Отсутствует ответственность за непринятие антикоррупционных мер, а также какие-либо преференции для тех организаций, которые внедрят антикоррупционные стандарты в своей деятельности. По нашему мнению, нужно использовать все необходимые меры, чтобы стимулировать бизнес к данным действиям. Возможно следует проработать вопрос о запрете на участие в государственных закупках для тех организаций, которые были оштрафованы за коррупционные действия от их имени. Вместе с тем в начальном этапе также требуются достаточно большие усилия для того, чтобы выработать детальные руководства, которые могли быть использованы при внедрении антикоррупционных мер и при оценке соответствия внутренних политик организации осуществления данных мер.
Выстраивая жесткие барьеры, в то же время нельзя забывать, что кроме госслужбы возможно сокрытие коррупционных доходов и в других сферах. Здесь предстоит большая работа по совершенствованию налогового законодательства в отношении обычных граждан или юридических лиц, у которых неожиданно появляется имущество, которое на свои доходы они никак не могли приобрести.
Мы уверены, что с помощью научного сообщества сможем решить возникающие проблемы.
Dmitry V. Basnak, Candidate of Economics, Head of the Department of Civil Service Development, Ministry of Labor and Social Service of the Russian Federation, Moscow.
PROVISION OF UNIFIED APPROACHES TO ORGANIZATION OF ANTI-CORRUPTION ACTIVITIES IN CIVIL (MUNICIPAL) SERVICE AND IN NON-GOVERNMENT SPHERE
Abstract: The article assesses legal regulations of anti-corruption activities. The law-enforcement practice, which is used in this sphere, is analyzed. It is argued that effectiveness of combating corruption directly depends on anti-corruption standards and organizational culture. The author proposes measures to improve personnel policy for state and local governmental institutions. The activity carried out by the Ministry of Labor of the Russian Federation in the sphere of combating corruption is examined.
