Спросить
Войти
ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI: 10.24411/2500-1000-2020-10916
Аннотация. Исследуется виды и содержание вопросов местного значения, которые обязаны решать органы местного самоуправления в сфере обеспечения безопасных условий жизнедеятельности жителей муниципальных образований. Обосновывается позиция о том, что в действующем законодательстве (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») имеет место избыточный объем возлагаемых на местного самоуправления соответствующих функций. Предлагается оставить только три вопроса местного значения, связанные с: а) защитой населения от чрезвычайных ситуаций, б) обеспечение первичным мер пожарной безопасности и в) обеспечением безопасности людей на водных объектах.
Функционирование общегосударственной системы обеспечения безопасных условий жизнедеятельности населения предполагает участие в ней органов публичной власти всех уровней. Органы местного самоуправления не являются исключением. Вместе с тем в отношении них имеется ряд неоднозначных позиций, требующих своего регулирования, учитывая статус местного самоуправления. Дело в том, что институт местного самоуправления в нынешнем его виде появился в России сравнительно недавно (после принятия Конституции России 2003 г.), и суть его в том, что органы местного самоуправления, в отличие от ранее действовавших местных Советов, не имеют административного соподчинения с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Однако рассматриваемая нами область общественных отношений (безопасные условия жизнедеятельности населения) диктуют необходимость несколько иного подхода во взаимодействии соответствующих органов разных уровней. В этой связи необходимо проанализировать те вопросы местного значения, которые связаны с безопасностью, а именно закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [1] (далее - ФЗ-МСУ).
Объекты исследования и их анализ.
Прежде всего заметим, что в соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ-МСУ определено: вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые решаются самостоятельно населением и (или) органами местного самоуправления, что, собственно, определяет сущность самого института вопросов местного значения. При этом, как отмечает Г.Р. Голованов, указанный признак, определяющий сущность института вопросов местного значения, означает, что к таковым следует относить только предметные направления деятельности (муниципальное дорожное строительство, организация снабжения населения топливом и т.д.); но одновременно как Конституция России, так и ФЗ-МСУ относят к таким вопросам и те вопросы, которые довольно сложно считать сферой непосредственной жизнедеятельности населения, поскольку их влияние на жизнь людей носит явно опосредованный характер (принятие уставов муниципальных образований, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и т.д.). Иными словами, если в городе или поселении плохо содержатся местные дороги по причине недостаточного бюджетирования, то население будет испытывать дискомфорт именно от плохих дорог, а не от недостатка бюджетных средств, выделяемых на дороги [2, с. 46]. Соответственно этот автор полагает, что к вопросам местного значения должны относиться только те вопросы, которые прямо влияют на качество жизни населения муниципального образования. С таким подходом, однако, трудно полностью согласиться. Дело в том, что, например, вопрос местного значения, связанный с созданием организацией деятельности аварийно-спасательных формирований в городском округе (п. 29 ч. 1 ст. 16 ФЗ-МСУ) непосредственно не влияет на условия повседневной жизнедеятельности населения, однако при возникновении чрезвычайной ситуации (далее -ЧС) реализация именно этого вопроса местного значения позволит защитить жизнь, здоровье, имущество жителей муниципального образования.
Поэтому вопрос такого рода, безусловно, должен иметь место в перечне вопросов местного значения, которые обязаны решать органы местного самоуправления. При этом по вопросу участия органов местного самоуправления в обеспечении защиты от ЧС (применительно к городскому округу, который мы используем для примера, - п. 28 ч. 1 ст. 16 ФЗ-МСУ) возникает очевидное противоречие между принципом самостоятельности местного самоуправления и жестким характером управления сферой защиты от ЧС, определяемой специальным законом [3]. Вместе с тем по другим вопросам местного значения, также охватываемые данной областью общественных отношений, такого «непримиримого» противоречия нет.
Как нам представляется, указанное противоречие целесообразно разрешить путем переформатирования соответствующего вопроса местного значения следующим образом (на примере городского округа). Вопрос местного значения, определенный в п. 8 ч. 1 ст. 16 ФЗ-МСУ, - исключить, поскольку само по себе «участие» является неопределенным видом деятельности, и прежде всего с точки зрения обоснования выделения на эти цели бюджетных ассигнований из местного бюджета. А содержание этого вопроса включить в другой вопрос местного значения, который законодателем закреплен в п. 28 ч. 1 ст. 16 ФЗ-МСУ, и сформулировать указанный п. 28 по-другому, с учетом того, что связанные с этим вопросом полномочия соответствующих органов государственной власти (МЧС РФ и его структурные подразделеия в субъектах Федерации) будут передаваться для исполнения на уровень местного самоуправления - так, как это было ранее сделано с вопросом местного значения, касавшимся здравоохранения, в рамках проведенной реформы системы управления в области здравоохранения в 20102011 гг. (описано в работах А.А. Вичевой, А.С. Демаковой О.И. Иванцикого,
А.А. Ларичева, В.П. Попова,
И.Г. Юриковой и др.). Идя по пути аналогии, мы можем сформулировать вопрос местного значения в области защиты от ЧС следующим образом: создание условий для функционирования на территории городского округа всех звеньев Единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, нужно добавить, что такой вопрос местного значения целесообразно применить к муниципальному району, муниципальному округу и не применять к городским и сельским поселениям, учитывая отсутствие у последних необходимых ресурсов для его реализации [4, с. 120] и имея в виду особую важность (чрезвычайность) данного аспекта общественных отношений.
В контексте исследуемой проблематики представляется необходимым обратить внимание на изменения, внесенные в ФЗ-МСУ 27 мая 2014 г. и в соответствии с которыми были введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Здесь в части муници-пально-правового регулирования рассматриваемого аспекта нужно, на наш взгляд, внести определенные коррективы в перечне вопросов местного значения, определенного для внутригородских районов. Для этого вида муниципального образования среди прочих вопросов местного значения указан следующий: «обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района» (п. 4 ч. 1 ст. 16.2 ФЗ-МСУ). Как видно, данный вопрос местного значения для внутригородского района сформулирован так же, как и для городского округа, в состав которого входит внутригородской район. Однако такой подход представляется неэффективным. Дело в том, что, в отличие от поселений, внутригородской район является частью одного города, имеющего единую организационно-хозяйственную систему, и разделение в данном случае системы пожарной охраны по внутригородским районам противоречит даже здравому смыслу. В этой связи мы полагаем, что указанный выше вопрос местного значения внутригородского района следует исключить из ФЗ-МСУ.
В этом же контексте следует также прояснить вопрос о том, каким является критерий, по которому выделяются направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению безопасных условий жизнедеятельности населения, и отграничиваются соответственно от полномочий федеральных и региональных структур. На наш взгляд, в действующем ФЗ-МСУ органы местного самоуправления явно перегружены вопросами местного значения, не свойственные местной власти, и мы полагаем в этой связи, что в сферу обеспечения безопасных условий жизнедеятельности населения применительно к органам местного самоуправления должны входить только три вопроса местного значения: защита населения от ЧС; обеспечение первичным мер пожарной безопасности; обеспечение безопасности людей на водных объектах.
Дело в том, что помимо данных вопросов местного значения в ФЗ-МСУ содержатся и другие вопросы местного значения из этой же сферы общественных отношений, в частности (на примере городского округа): участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, включая поддержку в состоянии постоянной готовности объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
Эти вопросы местного значения также охватываются рамками безопасных условий жизнедеятельности населения. Однако, как мы отмечали, их включение в перечень вопросов местного значения является необоснованным, поскольку эти вопросы всегда находились в компетенции органов федерального уровня, и собственных полномочий местного самоуправления в той же профилактике терроризма быть не может, так как эта область жестко регулируется в строго централизованной организационной структуре органов государственной безопасности, что вполне логично вытекает из характера этой государственной функции. И одновременно указанные нами вопросы местного значения (защита населения от ЧС; обеспечение первичным мер пожарной безопасности; обеспечение безопасности людей на водных объектах) характеризуются непосредственным и исторически сложившимся участием органов местного самоуправления в их реализации, то есть они имманентно присущи местному самоуправлению, являются действительными, реально существующими, причем, что очень важно, в повседневно режиме, можно сказать, в каждодневном режиме.
Выводы. Таким образом, в рассматриваемой сфере общественных отношений целесообразно применительно к муниципальным образованиям определить следующие вопросы местного значения: защита населения от ЧС; обеспечение первичным мер пожарной безопасности; обеспечение безопасности людей на водных объектах. А иные вопросы местного значения, связанные с обеспечением безопасных условий жизнедеятельности, следует из ФЗ-МСУ исключить, но допустить
возможность их фактической реализации ся органы местного самоуправления, со-органами местного самоуправления в ином гласно порядку, определенному в главе 4 статусе - в статусе отдельных государст- ФЗ-МСУ. венных полномочий, которыми наделяютБиблиографический список
ISSUES OF LOCAL IMPORTANCE IN THE SURVEY SPHERE SAFE LIVING CONDITIONS
I.V. Uporov, Doctor of History Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The types and content of issues of local importance are investigated, which are obliged to solve local authorities in the field of ensuring safe living conditions for residents of municipalities. The position is substantiated that in the current legislation (Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation") there is an excessive amount of relevant functions assigned to local self-government. It is proposed to leave only three issues of local importance related to: a) protection of the population from emergencies, b) provision ofprimary fire safety measures, and c) ensuring the safety ofpeople at water bodies.
