ПРОБЛЕМНЫЕ УЗЛЫ ИНТЕГРАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИИ И БЕЛОРУССИИ

В. А. Эпштейн А. С. Вильчинский

УДК 327

https://orcid.org/0000-0001-7308-3351 https://orcid.org/0000-0002-5627-5551

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

Для цитирования: Эпштейн В. А., Вильчинский А. С. Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии // Мир русскоговорящих стран. 2020. № 1 (3). С. 22-34. DOI 10.20323/2658-7866-2020-1-3-22-34

В статье исследуются основные противоречия, препятствующие углублению интеграционного взаимодействия России и Белорусии. Авторы проводят ретроспективный анализ эволюции подходов Российской Федерации к целям и направлениям интеграционного сотрудничества с Республикой Беларусь на основе контент-анализа пяти Концепций внешней политики России. Характеризуются приоритеты кооперации стран как на двусторонней, так и на многосторонней основе в рамках международных организаций. Предпринята попытка анализа реализации положений Договора о Союзном Государстве, а также Программы действий по его реализации, затрагивающих измерение экономической интеграции и основных противоречий по данному вопросу. На основе ивент-анализа представлено изменение взглядов и оценок белорусской стороной перспектив интеграции с Россией в течение нескольких последних лет. Особое внимание уделено спору по вопросам цен на поставку российских энергоносителей в Белоруссию в 2020 г. В заключительной части исследования оцениваются перспективы будущего интеграционного взаимодействия двух стран, представлен вывод относительно наиболее подходящего формата развития двусторонней интеграции. Для проведения исследования использовались как российские, так и российско-белорусские стратегические документы, а также материалы ведущих научных и публицистических изданий.

V. A. Epshteyn, A. S. Vilchinskii

Major sticking points on the way of integration between Russia and Belarus

The article deals with the analysis of the major contradictions that prevent the deepening of integration between Russia and Belarus. With the basis on five Concepts of the Russian foreign policy and their retrospective analysis the authors underscore the evolution of principles and approaches proposed by the Russian Federation to develop integration with the Republic of Belarus. The article distinguishes the priorities of

© Эпштейн В. А., Вильчинский А. С., 2020

В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

cooperation between the two countries on bilateral and multilateral basis as well as within the framework of international organizations. In addition, the authors make an attempt to analyse the Treaty on the Union State along with the Programme of actions for its implementation, notably the articles that cover the dimension of economic integration. The main contradictions in the economic direction are also thoroughly discussed. With the use of the event analysis method the changes in the rhetoric of the Belarusian side on the prospects for integration with Russia over the past few years are distinguished. Special attention is paid to the Russian-Belarusian oil and gas price conflict at the beginning of 2020. In the final part of the study, the prospects for future integration between the two states are evaluated. The authors make a conclusion with regard to the most appropriate format for deepening bilateral integration. To carry out the research both Russian and Russian-Belarusian strategic documents, as well as materials taken from major scientific and media publications were used.

Кооперация между Россией и Белоруссией в настоящее время осуществляется по целому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, что предопределило последовательное углубление межгосударственного взаимодействия и вынесло на повестку вопрос о дальнейшем развитии интеграции двух государств. Тем не менее, РФ и РБ не могут достичь единства позиций относительно будущего интеграционного формата.

Контент-анализ пяти Концепций внешней политики Российской Федерации позволяет проследить эволюцию подходов России к интеграционному взаимодействию с Республикой Беларусь и определить позиции по данному вопросу на разных этапах двухсторонних отношений с момента распада СССР.

Первое концептуальное оформление главных направлений внешней политики России произошло в 1993 г. в связи с публикацией «Основных положений концепции внешней политики Российской Федерации», которые были утверждены Б. Н. Ельциным [Основные положения ...]. Необходимо обратить внимание, что «Беларусь» в данном документе упоминалась четыре раза и исключительно при перечислении стран СНГ, что позволяет сделать вывод об отсутствии цели углубления отношений с Белоруссией в списке приоритетных задач внешней политики РФ в рассматриваемый временной период. В «Основных положениях» отмечается важность выработки «полномасштабных политических договоров» с РБ, в первую очередь, по вопросам в сфере безопасности, что соответствует задаче России по «достижению стабильности по периметру границ» и было реализовано в 1999 г. с созданием Союзного Государства (СГ) России и Белоруссии. В «Положениях» зафиксирована ориентация на поддержание

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

«добрых отношений» со странами Восточной Европы, среди которых Белоруссия не выделялась в качестве отдельного и приоритетного направления. Помимо этого, документ указывал на необходимость поддержания безъядерного статуса бывших стран-членов СССР, на территории которых располагалось ядерное оружие (Украина, Белоруссия, Казахстан) [Основные положения ...].

Концепция внешней политики Российской Федерации 2000 г. приобрела иной структурный вид - в ней появилось разделение на региональные и функциональные приоритеты внешней политики. Стоит отметить, что в этом документе Россия впервые заявила о принципе «разноско-ростной и разноуровневой интеграции» с государствами СНГ, а «первостепенной задачей» на данном направлении было провозглашено «укрепление Союза Беларуси и России как высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств» [Концепция внешней политики . , 2000].

Следующим документальным оформлением направлений внешней политики стала «Концепция внешней политики Российской Федерации» от 2008 г. [Концепция внешней политики ... , 2008], в которой отмечается «возросшая роль страны в международных делах». Россия более подробно формулирует свои задачи в отношениях с Белоруссией, которая в документе упоминается дважды. В «Концепции» впервые говорится о необхо-24

димости укрепления взаимодействия как на двустороннем уровне, так и в рамках многостороннего формата - Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭС). В документе обозначается важность продолжения реализации согласованной политики по формированию «условий для эффективного строительства Союзного государства через поэтапный перевод отношений между Россией и Белоруссией на рыночные принципы в процессе формирования единого экономического пространства». Необходимо обратить внимание на функциональное направление интеграционного процесса - РФ заявляет о стремлении создать общее экономическое пространство, в то время как упоминания о политической интеграции отсутствуют. Говоря о сотрудничестве в рамках международных форматов, необходимо отметить, что в «Концепции» провозглашается важность эффективной работы в ЕврАзЭС с Белоруссией и Казахстаном над «созданием Таможенного союза и единого экономического пространства». Важной задачей объявляется содействие в подключении других стран ЕврАзЭС к осуществлению указанной стратегической задачи. ЕврАзЭС в документе охарактеризован как «ядро экономической интеграции» [Концепция внешней политики ... , 2008].

Следующая «Концепция внешней политики Российской Федерации» была опубликована в 2013 г., В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

[Концепция внешней политики ... , 2013] необходимость чего была определена «усилением новых тенденций в мировом развитии». В документе констатируется «возросшая ответственность» России в «формировании международной повестки дня». В контексте формата отношений с Белоруссией новая внешнеполитическая доктрина не обозначила кардинально новых подходов - сохранилось разделение на двусторонний и многосторонний формат, приоритетами остались Союзное Государство и ЕврАзЭс. При этом, стоит обратить внимание, что в документе в качестве цели определяется не просто экономическая интеграция, а важность расширения сотрудничества с Белоруссией в рамках Союзного государства в целях «углубления интеграционных процессов во всех сферах». Более того, ЕврАзЭс также должен стать более глубоким интеграционным объединением, а одним из приоритетных партнеров данного формата остается Белоруссия. Для России важно поддерживать процесс евразийской экономической интеграции через осуществление совместно с Белоруссией и Казахстаном задач, направленных на преобразование ЕврАзЭС и «формирования Евразийского экономического союза» [Концепция внешней политики ... , 2013].

Пятая «Концепция внешней политики РФ» датируемая 2016 г., [Указ Президента РФ ...] обращает внимание на то, что Россия «способствует формированию позитивной, сбалансированной и объединительной повестки дня». Отношения с Белоруссией по-прежнему сохраняют уже ставшее традиционным разделение на двусторонний и многосторонний формат, а также сохраняют задачу углубления интеграции по всем направлениям. При этом необходимо обратить внимание на принципиально новую формулировку сотрудничества с РБ, в «Концепции» от 2016 г. оно характеризуется как «стратегическое». В связи с этим отмечается, что РФ будет расширять подобное взаимодействие с РБ «в рамках Союзного государства в целях развития интеграционных процессов во всех сферах» [Указ Президента РФ ...].

Необходимо подчеркнуть, что в тексте «Концепции» углубление и расширение интеграции в рамках ЕАЭС с Республикой Армения, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой определяется в качестве «ключевой задачи». Помимо того, что сотрудничество в ЕАЭС позволит поднять конкурентоспособность целого ряда сфер, отмечается, что Союз может стать важным элементом в «деле гармонизации интеграционных процессов в Европейском и Евразийском регионах» [Указ Президента РФ ...].

В настоящее время центральным элементом взаимодействия двух стран, что было отмечено в тексте рассмотренных российских концепций, является углубление экоПроблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

номической интеграции. «Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства» от 1999 г. обозначила целый ряд последовательных мер, направленных на сближение экономик двух государств [Программа действий . ].

Камнем преткновения в переговорном процессе стал вопрос о введении единой денежной единицы, о что предусмотрено пунктом 3 «Программы действий». Подпункт 3.1 отмечает намерение создать «единый эмиссионный центр» [Программа действий ... , п.3]. Более того, в Договоре о создании Союзного государства, в его статьях 13 и 22 также предполагается последовательное введение единой денежной единицы (валюты), которое должно быть проведено в несколько этапов с одновременным созданием общего эмиссионного центра, чьей главной задачей станет «защита и обеспечение устойчивости единой денежной единицы» [Концепция внешней политики ., 2000, п.13, 22]. Однако вопрос не решен до сих пор по причине нежелании Белоруссии отдать рычаги кредитно-денежной политики в управление России, поскольку центр планировалось создать в Москве.

Изначальная позиция белорусской стороны в отношении программы экономического взаимодействия заключалась в стремлении сформировать два центра эмиссии 26

общей валюты - в Москве и Минске. Тем не менее, в октябре 2010 г. Белоруссия отступила от первоначальной позиции и перешла к требованию - создать объединенный центральный банк, который будет основан «на принципах 50 % на 50 %». Владимир Путин, занимавший на тот момент пост премьер-министра России, назвал выдвинутое условие несправедливым, отметив, что белорусская экономика составляет порядка 3 % от российской [Как пытались ввести ... ].

Внешнюю политику белорусской стороны сложно назвать про-российской, учитывая заявления президента РБ Александр Лукашенко по наиболее ключевым и острым для Российской Федерации вопросам. Так, например, белорусский президент не поддержал Россию в вопросе присоединения Крыма. Более того, во время так называемого «Большого разговора с президентом» 1 марта 2019 г., отвечая на вопрос журналиста российской «Комсомольской правды», не настало ли время для Беларуси официально признать вхождение Крыма в состав РФ, А. Лукашенко в том числе заявил, что в 1995 г. был одним из подписантов Будапештского меморандума. «Крым официально в моем присутствии был признан территорией Украины. И я подписал этот документ. Что вы от меня сегодня хотите?» [Лукашенко объяснил . ]

В апреле 2017 г. в интервью телерадиокомпании «Мир» президент В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

Белоруссии заявил, что пока не наступило время для разговора о полноформатном осуществлении проекта Союзного государства, который будет иметь полный набор атрибутики, общую правовую базу, конституцию, единую валюту и так далее. Белорусский лидер отметил: «Мы сегодня к этому не готовы. И не столько белорусы, сколько россияне, российское руководство» [Шрайбман, 2017].

В декабре 2018 г. на заседании Совета министров Союзного государства, проведенном в Бресте, премьер-министр РФ Дмитрий Медведев заявил о готовности российской стороны к дальнейшему продвижению по осуществлению планов реализации интеграционного проекта. Медведев конкретизировал, что страны достигли необходимого уровня, на котором можно успешно провести единую налоговую и тарифную политику и, более того, вернуться к планам формирования единого эмиссионного центра.

В середине февраля 2019 г. были проведены переговоры президентов двух государств в Сочи. Позиция белорусского лидера на встрече строилась на том, что двум государствам, имеющим общую границу, суждено быть не просто соседями, но и друзьями [Путин и Лукашенко ... ]. Однако дальнейших конкретных шагов, после окончания встречи политических лидеров, в очередной раз не последовало, напротив, разразился дипломатический скандал ввиду назначения Михаила Бабича полномочным представителем российского президента в Белоруссии, который в белорусских националистических кругах был прозван «генерал-губернатором» по причине его частых посещений белорусских регионов и крупных промышленных предприятий [Колода, 2019].

В конце 2019 г. в очередной раз обострился вопрос поставок нефти из РФ в РБ. 30-31 декабря 2019 г. президенты двух стран обсуждали данный вопрос по телефону, но так и не смогли прийти к компромиссу. По итогам двусторонних переговоров А. Лукашенко поручил заключить контракты с российскими нефтяными компаниями на поставку нефти в 2020 г. для обеспечения работы двух белорусских НПЗ (в Мозыре и Новополоцке), однако к 1 января 2020 г. документы так и не были подписаны [Котова, 2020].

В результате загрузка нефтеперерабатывающих заводов была снижена до минимального технологически разрешенного уровня и 4 января были подписаны разовые контракты на поставку нефти. 20 января 2020 г. стало известно, что Минск закупил 80 тыс. тонн нефти в Норвегии и приступил к переговорам о поставках углеводородного сырья с Казахстаном и Азербайджаном [Чевтаева, 2020].

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

поставкам российской нефти. Но, как мы договаривались, диверсифицироваться нам надо. Надо идти к тому, что 30-40 % мы будем покупать нефти в РФ. Процентов 30 мы должны с Балтики завозить и процентов 30 - через Украину, проверенный уже путь» [Белоруссия будет . ].

топлива станет более выгодным, а цена на энергоносители на внутреннем рынке увеличится) могут быть предоставлены только в случае углубления двусторонней экономической интеграции [Шрайб-ман, 2017].

Тем не менее, встреча в Сочи была ознаменована успехом, президенты достигли договоренности о том, что российская сторона продолжит осуществлять поставки газа в Белоруссию по условиям, на которых они осуществлялись в 2019 г. ($127 за 1000 м3) [Котова, 2020]. В то же время, как по вопросу нефти была достигнута договоренность о ее поставках по ценам мирового уровня, что было подтверждено первым вице-премьером Белоруссии Дмитрием Крутым, который отметил, что РБ будет покупать нефть по «договоренности с российскими компаниями». 17 февраля 2020 г. в Минске была проведена встреча А. Лукашенко с главой «Роснефти» Игорем Сечиным, на которой была отмечена готовность к совместной работе. Стоит добавить, что в 2019 г. «Роснефть» поставляла в РБ примерно 50 % всей приобретаемой у России нефти [Чевтаева, 2020]. Разрешение газового спора и достижение компромисса в нефтяном вопросе могут стать важным элементом на пути к продолжению углубления экономической интеграции обеих стран. Несмотря на наличие серьезных противоречий относительно поставок нефти и газа, в двусторонних В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

отношениях России и Белоруссии сохраняются перспективы эффективного взаимодействия в энергетической сфере. В настоящее время на территории РБ, у северозападной границы Белоруссии в агрогородке Ворняны в 18 км от города Островец Гродненской области, осуществляется строительство Островецкой атомной электростанции (Белорусская АЭС) типа АЭС-2006. Строительство находится на заключительной стадии, так как первый блок АЭС должен быть запущен в 2020 г., а запуск второго запланирован на 2021 г. Важно обратить внимание на роль России в финансировании проекта - строительство БелАЭС обойдется РБ в $11 млрд, из которых $10 млрд составляет российский кредит [Строительство БелАЭС ... ].

Возвращаясь к вопросу экономической кооперации двух стран, необходимо отметить, что в настоящее время процесс находится на достаточно продвинутом уровне -по данным российского РБК, согласовано 24 «дорожные карты» по интеграции из 31». Среди несогласованных документов остаются программы, затрагивающие вопросы в сфере энергетики, таможенного контроля, общей системы налогообложения и контроля импортных товаров. Более того, РБК также отмечает, что решение рассмотренного ранее энергетического спора находится «в привязке» к достижению согласия по всему спектру

плана экономической интеграции [Путин и Лукашенко ... ].

Неопределенность в вопросе цен на поставки энергоносителей, которая вылилась в очередной российско-белорусский спор в начале 2020 г., привела к падению одобрения белорусским населением стратегии сближения с Россией. В июле 2019 г., по данным опросов, 65 % граждан РБ поддерживали дальнейшее углубление кооперации на евразийском пространстве в рамках ЕАЭС, 54 % респондентов отмечали, что Союзное Государство соответствует «интересам Белоруссии» и лишь 25 % выступало за сближение с ЕС [Демидович, 2019]. Однако к концу 2019 г., согласно социологическим исследованиям белорусской аналитической мастерской Андрея Вардомацкого, число респондентов, которые выступают за поддержку дальнейшей интеграции с Россией, составило лишь 40,4 %, а количество сторонников сближения с ЕС выросло до 32 % [Обвальное падение ... , 2020].

Говоря о дальнейших перспективах интеграционного взаимодействия России и Белоруссии, необходимо рассмотреть возможные траектории и форматы дальнейшего сближения двух государств. На наш взгляд, стоит обратить внимание на два существующих интеграционных варианта - европейский (на примере ЕС, Европейский Союз) и азиатский (на примере АСЕАН, Ассоциация Стран Юго-Восточной Азии), на предмет их возможной

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

применимости к российско-белорусским интеграционным реалиям.

Европейская интеграция характеризуется «закрытым» типом кооперации, которая ориентирована на углубление взаимосвязей между странами-членами объединения, что в конечном итоге завершается формированием наднациональных институтов, которым государства передают часть своего суверенитета в каких-либо сферах жизнедеятельности. Европейский Союз является единственным объединением в мире, которое прошло все пять степеней интеграции, выделенные венгерским экономистом Белом Бала-ши (1928-1991 гг.): зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз, политический союз. В европейской интеграции всегда доминировала установка именно на наднациональный подход в управлении, который был сформирован последовательно и проходил проверку эффективностью [Интеграционные процессы ... , 2007].

В Юго-восточной Азии интеграционные процессы характеризуются «открытым» типом кооперации, который предусматривает не углубление партнерства, а его расширение, что не подразумевает формирование наднациональных органов управления. На встрече в Ханое 1998 г. были сформулированы принципы Сообщества АСЕАН: экономическое сообщество, социокультурное сообщество и сообще-30

ство безопасности. Ассоциация сделала акцент на совместном поиске решений общих проблем и солидарности во внешней политики при сохранении суверенных прав государств-участников [Мегатрен-ды ... , 2017]. При этом границы интеграционных тенденций объединения достаточно подвижны, поскольку АСЕАН организовал форматы диалога АСЕАН + 3 (Китай, Япония, Южная Корея) и АСЕАН + 6 (указанная тройка + Индия, Австралия и Новая Зеландия), что позволяет вовлечь в решение отдельных вопросов более широкий состав региональных государств. АСЕАН отличается наличием координации политик в таких сферах как торговля, финансы, транспорт, экология (частично), однако Ассоциация не применяет инструмент «общей политики» как это делается в ЕС. При этом, АСЕАН выступает единым игроком на торгово-экономических (например, ВТО) и политических площадках [Интеграционные процессы ... , 2007]. Важным элементом экономической кооперации стало создание после спада 2008-2010 г. общих «пулов» ресурсов с их общих правлением, что обозначило собой формирование единого фонда для поддержания стабильности национальных валют.

На основании рассмотренных примеров интеграционного взаимодействия можно предположить, что приоритетным вариантом интеграции России и Белоруссии может В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

стать восточноазиатский формат, по причине преимущественно экономического характера кооперации и отсутствия наднациональных институтов. Пример создания общего «пула» финансовых ресурсов может стать актуальным для РФ и РБ на пути к формированию общего эмиссионного центра. Более того, проект трех Сообществ АСЕАН может стать подходящим элементом для взаимодействия России и

Белоруссии в обход политического сближения, которое не поддерживает белорусское руководство. Таким образом, кооперация усилий по отдельным взаимовыгодным вопросам, а также реализация совместных проектов (БелАЭС) в совокупности могли бы стать важными элементами в углублении экономической интеграции и дальнейшем укреплении Союзного Государства.

Библиографический список

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

Reference List

В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский

Проблемные узлы интеграционного взаимодействия России и Белоруссии

В. А. Эпштейн, А. С. Вильчинский