Спросить
Войти
УДК 323.213
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 3
А. В. Волкова
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО И ФОРМИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Современный политический процесс и система публичного управления получили новое содержательное наполнение в связи с активным внедрением информационно-коммуникативных технологий (ИКТ). Разработка и реализация концепции электронного правительства (e-government) выступает наиболее заметным и эффективным видом использования ИКТ в современной публичной сфере как в России, так и в мире, поэтому эти понятия часто используют как синонимы.
Внедрение электронного правительства в США и странах Западной Европы изначально было частью менеджериальных реформ конца 1970-х, поставивших на первое место идею «ориентации на клиента» и его интересы, что повлекло за собой необходимость технологического переоснащения всей системы государственного управления.
Сегодня изучение электронного правительства идет по разным направлениям: от узко-технологического до исследования его роли в ходе реформ государственного управления. На наш взгляд интерес представляет рассмотрение электронного правительства, его места и роли в современном публичном управлении и его трансформации под влиянием концепции «публичных ценностей».
Современную дискуссию о публичных ценностях в области государственного управления спровоцировала в 1995 г. книга М. Мура «Формирование публичной ценности: стратегическое управление в государственных делах» [1], написанная в рамках неолиберального дискурса, когда правительство воспринималось в качестве институционального препятствия на пути экономического и социального прогресса: «правительство не является решением; правительство является проблемой» [2, р. 7].
Первоначальная цель М. Мура заключалась в разработке концептуальной основы, которая была бы практически полезной для руководителей в сфере государственного управления в условиях, когда необходимо было поощрять стратегическое мышление и предпринимательские способности для решения сложных проблем в обществе. Но рассуждая о публичных ценностях, исследователи отошли от неолиберального дискурса, и сейчас задают тон межнациональные и междисциплинарные дискуссии по вопросу изменения роли государственного, частного и публичного, что особенно остро воспринимается в период глубоких политических, экономических и социальных изменений.
За прошедшие годы не только существенно изменился идеологический и методологический контекст, но идея «публичных ценностей» получила поддержку и оказалась востребована в академических и политических кругах на международном уровне. Обозначенное в 1990-х годах стремление к уменьшению роли правительства как института
Волкова Анна Владимировна — канд. социол. наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: av.volkova@rambler.ru © А. В. Волкова, 2013
привело в дальнейшем и к уменьшению значения коллективного (публичного) как идеи [2, р. 8], что активно критикуется сегодня. Пришло ощущение, что обращение к ценностному измерению публичного пространства может помочь разобраться в очень сложных, противоречивых, нелинейных процессах современности. Теория публичных ценностей получила свое развитие с позиции экономики, философии [3], политологии [4, 5] и государственного управления и государственного менеджмента [6, 7].
Несмотря на то что концепция нового публичного менеджмента (new public management) не теряет актуальности и является основой для государственного управления во многих странах, общемировые тенденции развития создают основу для ее фундаментальных изменений. Концепция публичных ценностей, наиболее полно раскрытая в рамках public value management, — преемственное развитие концепций new public management и governance, что прослеживается и во взгляде на ИКТ как на средство для существенного повышения уровня предоставления государственных услуг, для перехода к гражданскоориентированному подходу в государственном управлении.
Безусловно, важнейший фактор, определяющий публичную ценность, — это коллективные потребности и желания людей, изменчивые и противоречивые по своей природе, поэтому определение ценности для населения является проблемой для правительства. Но в демократическом обществе ценность не может считаться публичной только на основании того, что она определена правительственными организациями, более того, она может артикулироваться частными компаниями, некоммерческими или правительственными организациями, главное, чтобы она признавалась всеми гражданами вместе, а не отдельными индивидами. Это попытка снять противоречие между разными «ликами» государства, для которого гражданин не только клиент-индивид, но и точка применения необходимого насилия (взыскание штрафов). Признавая ценность публичной, граждане должны быть готовы жертвовать во имя нее, к примеру, во имя безопасности — жертвовать некоторой частью индивидуальной свободы, а также оценивать различные вещи в соответствии с тем, как они соотносятся с их общественными и социальными установками и гражданскими принципами (национальная гордость, представление о справедливости, забота об окружающей среде, или, к примеру, забота о слабом или инвалиде), а не их личными интересами [2, p. 6-7].
Единственным способом для выделения ценности выступает демократический политический процесс, и, несмотря на все издержки и проблемы (манипулятивные технологии, коррупция), он рассматривается как лучший для представления желаний граждан.
Работа публичных менеджеров, к которым могут быть отнесены люди, руководящие органами исполнительной власти, главы частных компаний, занимающихся оказанием публичных услуг, сотрудники некоммерческих организаций и т.д., состоит в том, чтобы формировать и выносить на суд общества и политических деятелей публичные ценности, определяя, являются ли они административно выполнимыми, и участвовать в стратегическом планировании. Продолжая дискуссию о публичной ценности, И. Вил-льямс и Х. Ширер отмечают, что в нормативном плане они могут быть сформулированы следующим образом [8]:
— правительственные организации должны понимать, артикулировать и пересматривать, если это требуется, публичные ценности;
— стратегическое планирование и методы управления должны быть направлены на генерирование публичной ценности;
— публичная ценность не должна сводиться исключительно к финансовым понятиям;
— публичная ценность должна одобряться как политическими деятелями, так и широкой общественностью в процессе непрерывного диалога и дебатов.
Итак, публичная ценность — результат коллективного запроса граждан, закладывающих в него свои значимые предпочтения, которая оформляется и поддерживается в результате публичных обсуждений в рамках демократического процесса. Это понятие вошло в публичное управление как ориентация на коллективное мнение граждан, как принципиальная альтернатива экономическим критериям при управлении государством.
На наш взгляд, следует особо выделить идею о том, что в рамках описанных ограничений сам подход к публичному управлению должен быть инновационен, гибок и прагматичен. Электронное правительство способствует распространению знаний и повышению навыков граждан в области цифровых технологий взаимодействия, но главное, что формирование публичных ценностей состоит в создании определенных условий для конкуренции ценностей, и электронное правительство позволяет делать это быстрее и масштабнее. Подход к электронному правительству с позиций public value management подразумевает постоянное и заинтересованное сотрудничество между гражданами и государством. Клиент, получающий услуги, становится гражданином, участвующим в их формировании. Электронное правительство становится площадкой для обеспечения этого диалога и выработки политики с учетом мнений всех заинтересованных сторон.
Технологический и идеологический аспекты развития электронного правительства тесно связаны: если первоначально Интернет был скорее представительным, то сегодня, благодаря технологической возможности создавать платформы или сайты, на которых сами пользователи и посетители этих сайтов формируют контент, он стал двусторонним коммуникационным каналом. Он стал пониматься как средство и распространения информации и обмена ею, ориентированное на максимальную открытость [9]. Благодаря новым технологиям (Веб 2.0) происходит концептуальное развитие электронного правительства, в частности, концепция e-government 2.0 коренным образом меняет роль граждан в публичной политике: граждане получают возможности влиять на публичные услуги и не только оценивать качество их предоставления, но участвовать в их формировании.
Начало системного внедрения ИКТ в систему публичного управления РФ связывают с подписанием в 2000 г. «Окинавской хартии глобального информационного общества» с целью интегрирования (пусть и с запозданием) нашей страны в мировую экономику: первый этап (2002-2006) внедрения связан с появлением официальной концепции (ФЦП «Электронная Россия 2002-2010» [10]). Программа носила достаточно абстрактный характер, отличалась размытостью положений и отсутствием четкого временного планирования, слабо соотносилась с оптимистичными целями (прозрачность действий правительства для граждан, быстрота и удобство получения услуг в госучереждениях и т.д.). Реализация программы шла неудачно, прежде всего по причине отсутствия единого механизма создания электронного правительства и проблем с финансированием. К достижениям первого этапа можно отнести активный процесс внедрения современных технологий в структурах государственного управления, активное обучение госслужащих и вспомогательного персонала, рост количества сайтов
органов государственного и муниципального управления. По итогам этого периода высказывались небезосновательные опасения, что за процесс создания «электронного правительства» выдается простая информатизация и автоматизация государственного сектора, происходящая часто по непрозрачной схеме, с нарушениями в процессе закупок оборудования и организации обучения госслужащих, а «Электронная Россия» ориентирована на ценности государства, а не общества [11].
Нельзя не отметить, что электронное правительство выступило одним из эффективных инструментов ускорения административной реформы в России. В ходе современной административной реформы в России получило распространение такое значимое, в том числе и с культурологической точки зрения, понятие, как «государственная услуга». Это новое для российской управленческой практики понятие стало трактоваться как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу. Электронное правительство способствовало популяризации этой идеи: первые сетевые опросы, мониторинги, горячие линии в регионах СЗФО появились уже к 2007 г. [12]. Регионы СЗФО, в частности, активно публиковали отчеты о развитии сферы информационно-коммуникационных технологий в органах исполнительной государственной власти, где были сделаны выводы о положительной динамике показателя обеспеченности компьютерной техникой сотрудников органов исполнительной власти, отмечено увеличение доли ИТ-специалистов в органах власти, что соответствовало требованиям проводимой реформы.
Второй этап (2006-2009) прошел под знаком создания необходимой нормативно-правовой базы для внедрения ИКТ. Был сделан акцент на «формировании системы стандартов по управлению внедрением информационных и коммуникационных технологий в государственное управление, разработке и внедрению государственных программ». В данной редакции появилось ставшее сегодня уже привычным понятие «одного окна» как характеристика основного принципа предоставления услуг населению.
С началом президентского срока Д. А. Медведева проекты в области ИКТ получили сильный политический импульс и стали важным элементом президентской идеологии.
В мае 2009 г. Правительство РФ, признавая отсутствие очевидных успехов, отменило действие ФЦП «Электронное правительство», которая должна была служить продолжением «Электронной России», объявив о том, что ее компоненты войдут в более долгосрочную и масштабную программу «Информационное общество 2010-2018 гг.».
В этом же году была опубликована очередная (третья по счету) редакция ФЦП «Электронная Россия» [13], в которой активно используется сам термин «электронное правительство» в связи с проблемой повышения качества взаимодействия граждан и государства. Эта редакция предусматривала:
— перевод государственных организаций на электронный документооборот;
— создание МФЦ и инфоматов как средств шаговой доступности для получения государственных услуг;
— создание открытых порталов всех органов власти;
— обеспечение удобного и доступного единого портала государственных и муниципальных услуг.
Но, несмотря на достаточно прогрессивные и оптимистичные положения программ, опыт исследователей в области электронного внедрения правительства к 2009 г. позволил вновь сделать неутешительные выводы: «Российская модель "электронного правительства" де-юре ориентирована на граждан, а де-факто поддерживает интересы бюрократии. Потеря социальной ориентации технологического развития приводит к появлению "псевдо-электронного правительства" и смещению баланса сил между властью и обществом» [10, с. 12].
Более оптимистичная позиция связана с исследованием такой значимой формы электронного участия, как краудсорсинг, предполагающий использование потенциала большого количества людей при организации взаимодействия правительства с гражданами для решения задач государственного уровня. Сегодня в России он развивает начала децентрализации и демократизации, базируется на таких публичных ценностях, как сотрудничество и доверие, оказывает поддержку принципиально важным государственным или гражданским инициативам по информированию, консультированию, кооперации, взаимопомощи [14].
В контексте становления идеологии менеджмента публичных ценностей именно краудсординг дает возможности формирования публичных ценностей, их обсуждения и реализации на их основе конкретных значимых проектов. Так, по инициативе спикера государственной думы С. Нарышкина в 2012 г. был создан проект «Думаем Вместе» [15] для обсуждения предложений по созданию «Электронного парламента».
Уже несколько лет действует домен zakon-form.ru [16], созданный по заказу Правительства РФ «Фондом Общественного мнения» как государственный ресурс по обсуждению законопроектов. Благодаря ему проект «Закона о любительском рыболовстве» активно обсуждался в Интернете, что позволило вынести взвешенное, компромиссное решение. Вместе с тем ряд федеральных и региональных законов (к примеру, закон Димы Яковлева или петербургский закон о пропаганде гомосексуализма, получивший мировую известность) были приняты, скорее, с имитацией обсуждений.
На государственном уровне создаются социальные сети для объединения чиновников и экспертов, наиболее масштабный проект — ГосБук, созданный по аналогии с GovLoop (США). В России это первая интерактивная коммуникационная площадка, разработанная специально для государственных служащих по проекту Института современного развития при поддержке Администрации Президента РФ. Предполагается, что этот современный, удобный и функциональный интерактивный инструмент в сети позволит экспертам в области государственного управления комплексно обсуждать любой вопрос в режиме реального времени, для чего они могут:
— объединяться в закрытые рабочие группы и сообщества по интересам;
— организовывать коллективную работу по разработке и обсуждению проектов документов;
— инициировать обсуждение различных вопросов путем размещения публикаций, создания сообществ и рабочих групп;
— вести ленту публикаций (блог) и анкету для личного позиционирования в экспертной среде [17].
Кроме проправительственных, интерес, безусловно, представляют гражданские проекты краудсорсинга в российском Интернете, созданные на добровольных началах с целью проведения дискуссий и реформ законов. Среди них «Виртуальная республика
Alter Russia» [18] как способ развития механизмов электронной демократии, а также гражданские проекты, возникающие спонтанно, благодаря энтузиазму отдельных людей, желающих принимать участие в публичном управлении, и призванные улучшать работу с органами власти и помогать гражданам защищать свои интересы:
— EgovLive [19] (оценка качества электронного правительства);
— «Народный рейтинг» оказания публичных услуг по всем регионам страны и учет чиновников, ведущих блоги;
— «Правдометр» [20] — учет выполненных и невыполненных обещаний, составляются рейтинги чиновников всех уровней по их «правдивости»;
— «РосГосЗатраты» [21], «Роспил» [22] — ресурсы, предоставляющие информацию по тендерам РФ;
— «Проект «Роскомвзятка» [23] —карта взяток по стране;
— «Моя территория» — инструмент взаимодействия жителей городов с представителями органов власти, организациями и службами, ответственными за обеспечение порядка в городе.
Средства Веб 2.0, такие как ВКонтакте, Facebook, Живой Журнал, Твиттер, играют все большую роль при принятии политических решений и в электоральных процессах, поскольку обеспечивают получение альтернативной политической информации, делают возможным проведение гражданского мониторинга выборов («Росвыборы» [24]). В 2011-2013 гг. происходило активное использование блогосферы для организации про-тестных акций и смартмобов (протестная акция «Большой белый круг»).
В этих условиях сокрытие информации практически невозможно: в марте 2013 г. благодаря информации о незадекларированной недвижимости российских парламентариев, размещенной в блоге оппозиционного лидера А. Навального, которая всколыхнула общественное мнение, своих постов в Государственой Думе и в Совете Федерации лишились, соответственно, влиятельный единоросс В. Пехтин и В. Малкин. Но наряду с этим возникают условия для информационных провокаций, так, фото-и видеосъемки, полученные спорным с точки зрения закона путем, после попадания в интернет и на ТВ становятся поводом к началу расследования (случай с фильмом «Анатомия протеста 2»).
Новым этапом развития электронного правительства в нашей стране стала программа «Информационное общество (2011-2020)». Данная программа направлена на «получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе» [25].
Сегодня уже есть предварительные результаты реализации программы, к принципиально важным следует отнести:
— средняя степень информационной открытости федеральных органов власти за
год выросла с 48,11% до 54,46% [26];
— увеличивается количество услуг полного цикла (есть возможность осуществлять
платежи и оплачивать штрафы с помощью мобильных телефонов);
— федеральные органы власти перешли на систему электронного взаимодействия
при оказании услуг гражданам;
— регионы переходят на межведомственное электронное взаимодействие, растет количество многофункциональных центров (МФЦ) [26];
— создана первая очередь единого портала для популяризации культурного наследия и традиций России;
— сделана единая система идентификации и аутентификации, сервис проверки сертификатов и ключей электронной подписи [27].
И если ФЦП «Электронная Россия» создала необходимую базу для развития электронного правительства: обеспечила возможности для перехода на электронный документооборот, создала необходимую ИКТ-инфраструктуру, перевела получение государственных услуг в электронный вид, то программа «Информационное общество 2011-2020» означает перевод концепции электронного правительства из стадии создания базовых условий на более высокий уровень развития.
Таким образом, сегодня можно с уверенностью утверждать, что представление об электронном правительстве в РФ за десятилетие прошло путь от простого обеспечения компьютерами органов власти до понимания качественно нового этапа в публичном управлении, прежде всего, благодаря нарастающему гражданскому участию и «низовому гражданскому сотрудничеству» [28, с. 110]. Правительство приходит к пониманию того, что интересы граждан уже невозможно не учитывать в принятии тех решений, которые прямо направлены на проблемы взаимодействия с обществом, иначе возможности ИКТ будут направлены против правительства.
Несмотря на то что идеологически мозаичные российские административные реформы на стадии планирования не были четко ориентированы на новейшие требования к публичному управлению, фактически российская ситуация соответствует общемировым трендам. В настоящее время происходит трансформация концепции электронного правительства под влиянием публичных ценностей как выражения коллективных запросов граждан, что ведет к установлению гражданскоориентированно-го подхода в публичном управлении. Формированию таких ценностей, как «качество услуги», «наличие альтернативы» или «прозрачность», способствуют как инициативы гражданского общества, так и зарубежный опыт. В рамках данного исследования особенно важны те ценностные установки, которые возникают в деятельности электронного правительства по сравнению с традиционным, «бумажным» управлением: ориентация на консенсус, совместную работу и оперативность.
Современные ИКТ несут в себе огромный управленческий потенциал и могут выступать фактором оптимизации системы государственного управления, но в то же время — порождать масштабные конфликты интересов и кризисы или имитировать взаимодействие власти и общества. Так, с одной стороны, необходимо активнее вовлекать в данный процесс самих граждан и проводить в обществе политику привлечения внимания к возможностям ИКТ как реального инструмента по улучшению сотрудничества с государством отдельного гражданина, а также максимально повышать доступность и открытость органов власти путем перевода их деятельности в Интернет.
С другой стороны, потребности и запросы со стороны российского гражданского общества зачастую опережают готовность государства идти на контакт, в результате граждане формируют свою параллельную электронную реальность. Количество акторов взаимодействия стремительно увеличивается, граждане все активнее стремятся формировать политическую повестку, диалог становится боле открытым и более конфликтным. На наш взгляд, особо отчетливо это проявилось в ходе электорального цикла 2011-2012 гг.
ИКТ трансформируют политический процесс, традиционные институты и механизмы. Границы государства и гражданского общества размываются, что заставляет исследователей говорить о феномене «спорной политики» [29].
Между тем электронное правительство нельзя понимать как завершенное образование, скорее, это процесс предполагающий перманентное развитие инновационных решений, постоянную работу над проводимыми мероприятиями и поиск новых коммуникационных каналов.
Статья поступила в редакцию 12 марта 2013 г.
