РОССИЙСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ: ВЗГЛЯД ПРАВОВЕДОВ И ПОЛИТОЛОГОВ

Т. П. ТИТОВА*

РОССИЙСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ: ВЗГЛЯД ПРАВОВЕДОВ И ПОЛИТОЛОГОВ Обзор

Тема конституционной реформы— одна из обсуждаемых в современной России. Проблемам совершенствования Конституции РФ 1993 г. посвящена обширная научная литература политического и правового характера. В предлагаемом обзоре рассматриваются преимущественно публикации авторов в журнале "Конституционное право: Восточноевропейское обозрение", где на протяжении ряда лет ведется дискуссия по российскому конституционализму.

Вопрос о необходимости внесения изменений в действующую Конституцию РФ ни у кого из авторов не вызывает сомнений. Дискуссии среди политиков и правоведов разворачиваются в основном вокруг способов конституционного реформирования. При этом позиции участников можно условно разделить на две группы. Первые настроены радикально и настаивают на необходимости принятия новой конституции. Вторые предлагают более "мягкий" подход к модернизации российского конституционализма, предпочитая действовать в пределах существующего конституционного поля доступными средствами, такими как принятие федеральных законов или активное толкование положений Конституции РФ Конституционным Судом.

Позиции дискутантов во многом обусловливаются их взглядами на природу конституционализма, характер взаимосвязи и взаимовлияния конституции и общества. Отношение к этим основополагающим проблемам, как правило, предопределяет и подходы авторов к решению конкретных задач конституционной реформы.

Соотношение конституции и политики в переходный период исследует В. Разуваев (9). По его мнению, на настоящем этапе политического развития России конституционализм представляет собой преимущественно оболочку, следствие, лакмусовую бумажку, а не реальное содержание и тем более не одну из движущих сил сложных и противоречивых политических, экономических, культурных процессов, идущих в обществе. При этом особенности развития конституционализма в России, да и в других посткоммунистических странах, определяются не столько его внутренней логикой, сколько соотношением различных политических сил.

Опыт России показывает, что фиксируемое в конституциях и законах соотношение политических сил каждый раз конкретно, конъюнктурно-преходяще. Между тем политический процесс развивается с непривычной для наблюдателей и большинства участников скоростью. То, что было непреложно и естественно вчера, сегодня становится анахронизмом. Поэтому отдельные детали, образно говоря, политического каркаса в России постоянно устаревают.

Необходимо отметить, что в конституциях всех стран отразилось такое соотношение сил, каким оно было на момент их создания. С течением времени некоторые из конституционных положений устаревали. Но способы, с помощью которых происходит разрешение противоречий между конституцией и политикой, принципиально различны. Развитые демократии преодолевают возникшие проблемы на основе общественного консенсуса и без политических потрясений. Напротив, в посткоммунистических странах разрешение противоречий всегда или почти всегда принимает форму конституционного переворота. При этом каждый такой переворот создает политический прецедент, который не может не сказаться в будущем (9, с. 34). С этих позиций сверхпрезидентство, кажущееся ныне чертой авторитаризма, в

* Т. П. Титова — канд. полит. наук, научный сотрудник ИНИОН РАН.

посткоммунистическую эпоху выглядит, по мнению В. Разуваева, лишь как первый шаг к устойчивости демократических институтов, той самой устойчивости, которая утратилась в последний период существования коммунистического режима в результате лобового противостояния между исполнительной и законодательной властями, логически завершившего этап коммунистического авторитаризма. Между тем устойчивость - необходимая черта любой системы, в том числе и демократической. Обеспечив стабильность, пусть даже неконституционными средствами, правительство тем самым (во всякое случае, так это может выглядеть в будущем) обеспечило, считает он, возможность начала демократического перехода (9, с. 5).

Точка зрения автора на конституционный процесс за период, прошедший с момента принятия новой российской Конституции, практически не изменилась (10). При всей очевидной недоработанности и бросающихся в глаза дефектах нового Основного закона, он тем не менее позволил в кризисный период после событий 1993 г. выработать временный конституционный консенсус среди подавляющего большинства ведущих политических сил России (10, с. 103). По мнению В.Разуваева, нынешний кризис российского конституционализма вызван не несовершенством Основного закона и ошибками его "творцов" - юристов-конституционалистов (оба фактора, разумеется, присутствуют и оказывают существенное влияние, однако не являются определяющими). Главная причина находится все же в особенностях российской политики, которые зачастую игнорируются отечественными правоведами. С начала 90-х годов скорость и частота политических изменений в России значительно превосходят "нормальный" общемировой уровень. Иначе говоря, политическое время в нашей стране бежит гораздо быстрое, чем в "старом" СССР и в других странах мира.

Результат очевиден и заключается он в том, что всего за семь лет написанные зачастую наспех, но с полным учетом и отражением ситуации конца 1993 г. положения Конституции устарели. Налицо явный разрыв между настроениями общества и раскладом политических сил, с одной стороны, и положениями Основного закона - с другой. Видимо, этот разрыв будет преодолен за счет соответствующих конституционных изменений. Если следовать этой логике, то чем раньше они будут осуществлены (при условии, разумеется, консенсуса в обществе и в парламенте), тем быстрее нынешний кризис окажется преодолен. С другой стороны, следует, возможно, иметь в виду, что сценарии дальнейшего конституционного развития и его быстрота будут определяться все же преимущественно воздействием политических факторов, но никак не наоборот (10, с. 108).

В признании значимости политического фактора при рассмотрении конституционных вопросов позиция В. Разуваева схожа с мнением В. Пастухова, который считает, что конституция - не только и не столько юридическое, сколько политическое явление (8, с. 28). Однако на этом сходство заканчивается. В статье "Политический режим и конституционный кризис в России" В. Пастухов выражает свою точку зрения на концепцию российского конституционализма. Конституционализм в политическом, а не в юридическом смысле есть особый характер отношений между государством и обществом, пишет он. Политически конституция значительно шире своего юридического содержания. Она есть оформление общественного согласия по поводу определенных ценностей, принципов и механизмов, которые таким образом превращаются в допустимые для данного общества на данном этапе его развития правила игры. Конституция как документ может существовать в государстве и без этого общественного согласия, но конституционализм как политическое явление — никогда.

У формальных "юридических" конституций есть свои слабые и сильные сторона по сравнению с реальными "политическими" конституциями. "Юридическая" конституция - в чистом виде продукт политической власти, ее атрибут. Она представляет собой акт рационализации власти путем ее структурирования. Принятие формальной конституции способно сильную власть сделать еще сильнее. Но как продукт власти такая конституция не имеет никакого самостоятельного значения вне этой власти. Поэтому она не способна укрепить и защитить слабеющую власть. Это всего лишь жесткий юридический каркас, который не смягчает удары и не гасит противоречия. Формальная конституция неподвижна, "статична". Источник ее устойчивости не в обществе, а в государстве. Кризис формальной конституции есть лишь одна из форм кризиса государственной власти.

В свете этих замечаний выдвигаются два тезиса.

Вообще способ принятия конституции сам по себе не имеет никакого значения для оценки природы конституции. Важен характер общественного процесса, который данным способом был оформлен. Таким образом, реальный конституционный процесс в России не только не закончен, но еще даже и не начинался.

Существует мнение о принципиальной разнице между старой, советской, конституцией и новой - российской. Если речь идет о документах, то, может быть, так оно и есть, замечает В. Пастухов. Но если подразумевается политическая природа данных конституций, то такое мнение глубоко ошибочно. Как старая, отвергнутая, так и новая, всенародно принятая Конституция не являются конституциями в политическом смысле слова. Ни за той, ни за другой не стоит реальное общественное согласие. Ни та, ни другая не вносят ничего самостоятельного в отношения между государством и обществом.

В этой связи представление о том, что Россия в 90-е годы совершила скачок от неконституционного строя к конституционному, является одной из "великих иллюзий" нашего времени, а конституционная революция, которую пережило русское общество, была "великой иллюзорной революцией". До 1993 г. Россия в качестве Конституции имела юридический акт, лишенный самостоятельного политического значения, и после 1993 г. она имеет такой же акт. Правда, после 1993 г. она имеет еще и миф о "настоящей конституции", резюмирует автор (8, с. 28-29).

В таком контексте сам факт того, что власть заговорила о возможности менять конституцию, по мнению В. Пастухова, значит в политическом отношении гораздо больше, чем содержание предлагаемых конституционных инициатив. Неважно, что предлагает власть, важно, что она допускает такого рода предложения. Невозможное стало возможным. Конституция есть предмет для дискуссии - это отличительная черта новой политической эпохи и, соответственно, нового этапа конституционного кризиса.

Определяя пути стабилизации конституционного строя, В. Пастухов исходит из того, что действующая Конституция самостоятельного значения как стабилизирующий политический фактор не имеет и не может иметь. Когда политика, проводимая Президентом, эффективна, это способствует укреплению конституционного строя. Но когда политика испытывает трудности, Конституция не только не может быть ресурсом, способным облегчить решение проблем, но даже мешает, лишая политический курс необходимой гибкости.

Стратегия выхода из данной тупиковой ситуации должна быть нацелена не на латание дыр на полотне действующей Конституции, а на замену самого полотна, отмечает он в заключение. Необходим конституционный процесс, способный завершиться созданием конституции совершенно иного типа, чем та, которую Россия имеет сегодня, конституции, которая создает рамки возможных "политик", а не становится оболочкой одной из них. Нужна реальная конституционно-правовая матрица для решения конфликтных ситуаций. Такой матрицей может быть лишь "динамичная" ("политическая", реальная) конституция, "схватывающая" основное политическое противоречие и создающая конституционное поле для его движения (8, с. 31-32).

Принципиально иной подход к определению природы конституционализма предлагает Л. Мамут (4). Констатируя факт разрыва между нормами Основного закона и нынешней российской реальностью, автор ищет пути его минимизации и преодоления. Подобно любому другому родственному ей правовому акту, Конституция РФ, заключающая в себе нормативную модель развитой демократически-правовой государственности, есть особого рода идеал (должное). В таком качестве эта нормативная модель - проекция системы осознанных и официально зафиксированных политико-юридических (но не только их одних) потребностей, интересов и целей общества. Как всякая проекция, а не ретроспекция, она неизбежно закономерно выходит за пределы настоящего, т.е. сущего, и локализуется в будущем. Именно будущее - место постоянного ее расположения. Судьба идеала - всегда находиться в пространстве будущего.

Из сказанного не вытекает, что отраженная в Конституции РФ нормативная модель демократически-правовой государственности якобы вообще не контактирует с происходящими в современной России событиями, с организацией и функционированием в стране институтов публичной власти, политики, права, институтов гражданского общества. Напротив, здесь

существует очень тесная взаимосвязь. Данная модель способна влиять и фактически влияет на происходящие в России перемены. Конституция РФ выполняет, в частности, следующие функции: служит ориентиром, указывающим общее направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства и гражданского общества, является критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления данного процесса, выступает правовой опорой критики и акций по устранению дефектов в структуре и деятельности институтов государства и гражданского общества, а также в деятельности занятых в них конкретных лиц, "работает" в качестве стимулятора законосообразного поведения и подъема политико-правовой культуры граждан, общества в целом, представляет собой индикатор меры соответствия реального на текущий момент состояния государственности и гражданского общества нормативной модели, представленной в Основном законе (4, с. 71).

Ни в какой аргументации не нуждается тот бесспорный тезис, что конституционные положения, претендующие на эффективное действие и ощутимую нормативную силу, должны так или иначе учитывать реальные обстоятельства и соответствовать им. Но все равно нормативную модель и реальность разделяет определенная дистанция, между ними есть известная напряженность и нередко они вступают в противоречия. Последние снимаются в процессе реализации Конституции, в ходе развития конституционализма.

Реализация положений Конституции РФ - дело постоянное. Последняя точка в нем не ставится. Если в этом систематическом, неспешном и поэтапно совершающемся процессе достигаются положительные результаты, то это означает, что, с одной стороны, происходит своеобразное "перетекание"& идеала (должного состояния) государственности в эмпирическую действительность, а с другой - происходит сближение характеристик фактически имеющихся институтов публичной власти, гражданского общества с параметрами нормативной модели демократическо-правовой государственности. Темп такого сближения зависит от взаимодействия комплекса объективных и субъективных обстоятельств. Нужно их беспристрастно анализировать и строго учитывать, считает автор (4, с. 72).

Л. Мамут не видит оснований рассматривать актуализацию вопроса о внесении поправок в Основной закон как конституционный кризис. Действенность конституционных формул и производимый ими социальный эффект, несомненно, зависят от борьбы вокруг них, которая ведется разными политическими группировками ради защиты своих партикулярных интересов. Надо точно ориентироваться в причинах и поводах, ходе и результатах данной борьбы. Крайне опасно игнорировать ее значение. Однако, по его мнению, нельзя абсолютизировать и демонизировать последнюю. Нельзя зацикливаться (в теоретическом и практическом аспектах) на ней, придавать ей статус решающего фактора жизнеспособности Конституции. "Есть, стало быть, некие иные, более весомые величины, нежели конъюнктурно складывающееся "соотношение классовых сил", либо достаточно случайный расклад партийно-политической колоды. Как раз эти величины в решающей степени детерминируют жизнеспособность и социальный потенциал Конституции. В их ряду — степень развитости политико-юридической культуры народа, "играющего" Конституцию (намеренно сравниваю ее с королем, которого "играет" свита)" (4, с. 73). В качестве главной на сегодня задачи рассматривается последовательная защита Конституции РФ политическими, юридико-организационными, теоретическими методами, защита закрепленных в ней устоев демократически-правовой государственности, рыночной экономики, гражданского общества от любых попыток их демонтажа.

По поводу влияния политических сил на конституционный процесс Л. Мамут замечает: попытки синхронизировать положения конституции с непрерывно меняющейся реальностью неминуемо оборачиваются разрушением самой природы юридико-нормативного регулирования, ставят на нем крест (4, с. 74).

В этой связи интересной представляется концепция Е. Мачкува (6). "Появление конституции завершает конституционный процесс ("constitution making"), при этом конституция, считает Мачкув, является продуктом совокупного действия следующих факторов: 1) конституционной традиции конкретной страны и/или (если собственной традиции такого рода не имеется) примеров других стран; 2) институтов преодолеваемого режима; 3) политической повседневности периода конституционного процесса, которая оплодотворяет закрепленные в законе способы разработки и принятия конституции. Под "политической повседневностью" можно понимать все политические процессы, события и действия, которые являются результатом реализации сиюминутных интересов политических акторов. В этой связи

важны продолжительность конституционного процесса, а также констелляция политических сил, влияющих на его ход.

Очевидно, что чем короче конституционный процесс, тем больше вероятность того, что авторы новой конституции будут избавлены от давления политической повседневности. Герберт Спиро уже в 1959 г. утверждал, что конституция должна создаваться по возможности небольшой группой опытных политиков, которые во время работы над проектом конституции не будут сталкиваться с необходимостью принимать решения краткосрочного действия7. Это условие представляет собой требование сокращения влияния политической жизни на конституционный процесс (6, с. 15-16).

В целом признавая небезупречность юридического качества действующей российской Конституции, целый ряд исследователей все же придерживаются той точки зрения, что Конституция выявила существенный изъян не в своем тексте, а в уровне политического и правового сознания основных действующих лиц российской политики постсоветского общества. Неудовлетворенность существующим распределением функций и полномочий между разными центрами власти ощущается многими. Однако до сих пор предложения о поправках к Конституции (в том числе и циркулирующие в Государственной Думе) сводятся к сужению полномочий Президента и, соответственно, расширению полномочий Государственной Думы, прежде всего в отношении рычагов влияния на Правительство. Если идти по этому пути, ничего, кроме дисбаланса во властном механизме, они не вызовут. Идеология поправок "отнять и дать мне" открывает путь к дестабилизации государства" (3, с. 138).

А. Медушевский обосновывает аналогичную позицию подробным анализом поправок к Конституции, представленным в статье "Конституционный переворот или конституционная реформа: Поправки к Конституции 1993 г. как инструмент борьбы за власть" (7). В мировой перспективе конституционная ситуация в странах Восточной Европы и в России не является уникальной, считает А. Медушевский. Ее принципиальная специфика применительно к России в том, что здесь речь идет о Конституции переходного периода, принятой в обстановке сохраняющегося политического противостояния, причем от результата борьбы зависит во многом вектор всей политико-правовой модернизации. В этих условиях поправки к конституции играют более существенную политическую роль, чем, скажем, в странах, где они выдвигаются в условиях стабильной конституционной демократии и выполняют более "техническую" роль (7, с. 155). Основные линии конституционного конфликта, пишет автор, четко выступают при анализе в длительной перспективе поправок к Конституции, предложенных различными политическими силами и органами власти, - Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными органами субъектов Федерации, отдельными депутатами Думы, которые являются главным источником законодательных инициатив. Обращает на себя внимание общая направленность этих инициатив. Среди них отсутствуют предложения, связанные с конституционным регулированием отношений собственности и вообще социальной сферы (например, земельного права), крайне незначительно число поправок, касающихся федеративного устройства (например, в связи с идеями преодоления этнотерриториального принципа образования субъектов Федерации, сокращения их общего числа и унификации их правового статуса), организации на новых основаниях местного управления и самоуправления (предложения о включении местного самоуправления в систему государственного управления), проведения административной и судебной реформы (проблемы демократизации правовой системы обеспечения прав личности), т.е. как раз тех фундаментальных вопросов, которые составляют существо правовой модернизации. Поразительно полное отсутствие поправок в области социально-экономических вопросов, например социальных прав, бюджетного федерализма, налогового законодательства и т.д. (исключение составляет поправка к ст. 74 Конституции о свободных экономических зонах). От внимания авторов поправок укрылись такие новые области конституционно-правового регулирования, как биоконституционализм, учет новых явлений в информатике и технике. Не менее показательно полное отсутствие поправок, связанных с интерпретацией прав человека. Можно, конечно, спорить о целесообразности отражения этих вопросов в Конституции и допустить возможность их правового закрепления в специальных законах или решения путем толкования конституционных норм. Однако это в равной мере относится и к тем областям конституционного права, по которым поправки были выдвинуты, замечает А. Медушевский (7, с. 56).

Из общего числа более чем 30 предложений о поправках, выдвинутых за время существования Конституции 1993 г., большая часть посвящена проблемам перераспределения власти и компетенции властей, прежде всего — Думы, Правительства и Президента. Если распределить все выдвинутые поправки по главам Конституции, то (не считая упоминавшиеся главы 1, 2 и 9) можно констатировать, что наибольшая их часть приходится на главу 4 ("Президент Российской Федерации"), главу 5 ("Федеральное Собрание") и главу 6 ("Правительство Российской Федерации"). Крайне незначительное число поправок к главе 3 ("Федеративное устройство") связано, скорее всего, со стремлением сохранить status quo. Практически отсутствуют серьезные поправки к главам 7 ("Судебная власть") и 8 ("Местное самоуправление").

Инициативы, направленные на перераспределение власти, составляя подавляющую часть предложений о поправках, могут быть разделены на предложения как негативного (т.е. направленного на исключение тех или иных статей),так и позитивного (т.е. вводящего новые нормативные положения) характера. Они различаются, несомненно, степенью радикализма в отношении пересмотра Конституции - от стремления к ее полной ревизии до конкретизации отдельных положений и статей. Обращает на себя внимание и различное качество поправок с правовой точки зрения, среди которых (особенно на начальном этапе) преобладают декларативные предложения, часто не опирающиеся на существующее законодательство и не имеющие ясного правового обоснования, но выражающие скорее представление депутатов о желательных изменениях государственного устройства.

Последние два года ознаменовались резким усилением активности депутатского корпуса по внесению конституционных поправок, общая цель которых состоит в ограничении президентской и вообще исполнительной власти и установлении более жесткого контроля над ними со стороны законодательной власти. Это, по мнению А. Медушевского, позволяет рассматривать данный период как особый этап законодательной деятельности, общей политической характеристикой которого является рост политической нестабильности, конфликтов ветвей власти и использование конституционной дискуссии в целях политической подготовки к предстоящим выборам (7, с. 156-157).

Проведенный анализ поправок к Конституции 1993 г. позволяет автору нарисовать положение Конституции в расколотом обществе. "Становится очевидным, что не существует единства мнений ни по одному из крупных конституционных вопросов, начиная от оценки легитимности самой Конституции и кончая вопросами разделения властей и полномочий каждой из них. Констатировав незавершенность и противоречивость конституционной реформы в условиях политического кризиса, мы объяснили этим основной вектор конституционной дискуссии - борьбу различных социальных сил, маскирующих свои интересы в виде конституционных поправок, цель которых состоит в завоевании или удержании власти" (7, с.166).

Весь блок конституционных поправок при рассмотрении его как единого целого вызывает у автора критические размышления. Прежде всего, отмечает он, обращает на себя внимание отсутствие единой позитивной концепции развития конституционного процесса в стране; не прослеживается перспективного понимания особенностей российского конституционализма в широкой сравнительной перспективе, которая представляется необходимой при решении вопросов такого уровня; наконец, очевидна односторонняя политическая ориентация большинства поправок, используемых в качестве орудия мобилизации противников президентской власти в ее нынешнем виде, которое в изменившейся ситуации может оказаться направленным в обратную сторону.

Корпоративные интересы законодательного корпуса четко выступают при рассмотрении поправок. Речь идет о представлении его гарантом Конституции, постановкой его фактически над системой разделения властей, подчинения ему отчасти судебной власти и контроля над ней. Эта модель сильно напоминает советский тип организации законодательной власти с той разницей, что там она являлась фикцией, а здесь стремится стать реальной властью. История показывает, однако, что большие коллективы не могут осуществлять власть непосредственно, они всегда делегируют ее более узкой группе людей или даже одному человеку. Этот постулат теории демократии (в виде концепции элиты или железного закона олигархии) не оставляет надежд на возможность практической реализации данной конструкции, тем более в условиях отсутствия функционирующей системы партий.

Автор считает, что "радикальные призывы к ослаблению президентской власти и вызванные ими конституционные поправки не соответствуют магистральной тенденции

конституционализма, причем безотносительно к форме правления - президентской или парламентской республике. Их результатом в России может стать лишь рост политической нестабильности и раскол политической элиты по партийно-идеологическим параметрам" (7,с. 166).

По мнению А. Медушевского, российский конституционализм сегодня опирается на крайне непрочный баланс сил и сталкивается с двумя типами авторитарной угрозы -коллективистско-бюрократической диктатурой (советского или какого-либо другого вида) и режимом бонапартистского типа. Эти две конкурирующие модели авторитаризма, отталкиваясь друг от друга, в то же время дополняют одна другую: в истории часто случалось, что одна из них устанавливается под предлогом противостояния другой. В обоих случаях следствием является отказ от конституционных принципов регулирования власти. Избежать этих двух крайностей можно лишь при сохранении закрепленной в действующей Конституции системы разделения властей и сильной президентской власти. Конечно, есть серьезные основания интерпретировать ее как проявление "мнимого конституционализма". Однако в настоящее время вряд ли возможно найти лучший вариант. Его не видят и авторы конституционных поправок. Выдвигая принципы парламентаризма или смешанной формы правления, они больше озабочены обеспечением корпоративных интересов законодательного корпуса, нежели подлинно государственным решением проблемы демократии в России. Существующая президентская система сохраняет, по крайней мере внешне, известные конституционные формы, которые теоретически способны наполниться правовым содержанием. Антитезой этому является не реальный конституционализм (тем более в его последовательном парламентарном выражении), но традиционный российский выбор между анархией или антиконституционным режимом в одной из многочисленных модификаций.

Выход из политического кризиса А. Медушевский видит не столько в радикальном изменении конституционного строя, сколько в решении проблемы лидерства - сильной президентской власти, опирающейся на демократическое и профессиональное парламентское большинство (7, с. 166).

Вопрос о статусе Президента является наиболее дискуссионным и среди ученых-правоведов. При этом позиции авторов отличаются порой диаметральной противоположностью. Так, И. Шаблинский, исследуя проблему "сверхпрезидентских" полномочий в российской Конституции (12), приходит к выводу, что если к ней отнестись неидеологизированно, то следует признать, что статус российского Президента имеет много общего с известными либеральными конституционными моделями. При этом "главной гарантией от заболевания "третьей российской республики" авторитаризмом будет все же не совершенствование и шлифовка конституционных норм, но дальнейшая либерализация политических нравов" (12, с. 9).

В свою очередь, Ю. Дмитриев рассматривает президентство как реликт монархической власти (2). По его мнению, мы еще не полностью освободились от наследия советского прошлого в сознании не только отдельных слоев населения, но и политиков, включая законодателей. Комплекс "высшего" органа государственной власти зримо присутствует в конструкции института президента и придает ему черты монархической власти, тяготеющей к абсолютизму (2, с. 49).

И все же, в отличие от политиков, для позиций правоведов, занимающихся проблемами конституционной реформы в России, характерен комплексный подход к оценке дефектов конституционной модели и способов их устранения. Так, один из разработчиков Конституции РФ 1993 г. С. Алексеев (1) существенным недостатком, объясняемым наследием советских конституционных традиций, считает само построение Конституции, такое расположение содержащегося в ней материала, когда заглавное место занимают в ней общие, декларативно-констатирующие положения, объединенные формулой "основы конституционного строя".

Такое технико-юридическое построение кодифицированного акта, полезное в отраслевом законодательстве, придает Конституции, как это и было в советское время, качество некоего идеолого-теоретического канонизированного документа, что накладывает свою печать на все содержание Конституции, снижает ее нормативно-регулирующее значение. Не менее пагубно и то, что при таком построении Конституции оказались отодвинутыми с заглавного места права и свободы человека, и это лишило конституционный документ современной демократической направленности (1, с. 65-66).

Проблема структуры Конституции, по мнению С. Алексеева, состоит главным образом в том, что она - по примеру иных кодифицированных актов, имеющих "Общую часть", открывает возможность прямого использования общих положений в практической жизни, в том числе для приведения в действие принудительной силы государства. А так как, в отличие от иных кодифицированных актов, положения Конституции являются "общими" на весьма высоком уровне абстракций, то здесь возможны широкие интерпретации, вольные истолкования с возможными решениями, не всегда обоснованными с правовой стороны, но существенно влияющими на жизнь общества. Такого рода решения, опирающиеся на общие конституционные положения, не только оправданы, но и в высшей степени конструктивны в том случае, если они совершаются в порядке правосудия компетентными судебными учреждениями. Без подобной деятельности органы правосудия вообще не способны выполнить свою высокую миссию в правовой системе демократического общества.

Но общие конституционные положения (именно в силу их предельно общего, абстрактного характера и отсюда - возможности неконтролируемого произвола) не могут быть достаточной и непосредственной юридической основой для властных акций институтов, действующих в строго подзаконном порядке: президентских, управленческих, исполнительно-административных органов, особенно тех, которые приводят в действие государственно-принудительные механизмы. Для таких акций необходимы строгие и четкие конкретные законоположения, принятые на основе конституционных записей, а при их отсутствии -соответствующие решения компетентных органов правосудия (1, с. 67).

Автор высказывает сожаление о том, что сообразно советским традициям, основные права и свободы человека закреплены в одном комплексе с социально-экономическими правами гражданина. По своей сути, природе социально-экономические права, при всей их важности для людей — явления иной плоскости, нежели основные права и свободы человека. Последние характеризуют само существо взаимоотношений власти и человека, и они действительно призваны в соответствии с требованиями временной демократии определять государственно-правовую жизнь общества в целом. Социально-экономические права (право на отдых, право на образование, право на пенсию и др.), не отделимые от гражданства, напротив, в немалой мере зависят от данной социально-экономической обстановки и, что особо значимо, от государственной власти, в известном отношении являются производными от государственной деятельности. Не случайно поэтому и в действующей Конституции в случаях, когда говорится об "неотчуждаемости" прав, об их статусе (ст. 17, 55), воспроизводится формула "основные права и свободы" (1, с. 68).

Суть вопроса об организации власти, закрепленной действующей Конституцией, состоит, как считает С. Алексеев, не в отдельных огрехах конституционно-нормативной регулировки полномочий Президента, Федерального Собрания, Правительства (эти огрехи очевидны, их в общем-то нетрудно устранить). Главная беда - это отсутствие в конституционном тексте нормативных положений, которые бы создавали твердый правовой плацдарм для противостояния Большой власти, ее обуздания, сдерживания тенденций к всевластию. И все же истоки острых конституционных проблем нашей страны, по его мнению, следует искать не столько в тексте Конституции, сколько в практике ее применения, когда используются те или иные стороны распространительно интерпретируемых формулировок Конституции и федеральных законов (1, с. 70).

Об одностороннем характере дискуссий на тему изменения действующей конституции говорит и В. May (5). Любая конституция, считает автор, является живым организмом, для которого практически невозможно изменение отдельных конструкций изолированно от многих других положений и выводов (5, с.181). На этой предпосылке и основывается анализ экономических основ, закрепленных в Конституции РФ.

По В. Мау, приступая к изменению конституции, необходимо видеть не только чисто политические, но и социально-экономические аспекты проблемы. Речь идет о целесообразном усилении и последовательности конституционного регулирования экономической жизни, прежде всего о подкреплении изложенных в главе 1 базовых положений более надежными и устойчивыми механизмами их реализации. Два аспекта этой проблемы являются здесь критически важными - стабильность отношений собственности и противодействие популизму. Усиление последовательности реализации этих принципов в их логической взаимосвязи означало бы на практике усиление либерального характера действующей российской Конституции.

В. Пастухов выдвигает собственную "стратегическую конституционную инициативу" (8, с. 32-33). По его мнению, цель перераспределения полномочий между различными ветвями власти не может быть приоритетной, так как противоречия между структурами федеральной

власти носят вторичный характер. Объектом конституционного урегулирования должно быть главное противоречие, определяющее сегодня направление и динамику политической жизни России. Такое противоречие задано взаимотношениями между федеральным центром и субъектами Федерации, которые автор рассматривает как стержневой, системообразующий момент Конституции.

В этом контексте принципиальное значение приобретает пересмотр статуса как федеральной власти, так и субъектов Федерации. При определении нового статуса как первого, так и второго элемента этой пары необходимо выйти за рамки концепции дележа "единого суверенитета" и распределения полномочий между уровнями. Эта концепция порождает порочный замкнутый круг при любой попытке практически решить вопрос о взаимоотношениях с любым из субъектов Федерации. Альтернативой может быть концепция двух взаимно ограниченных суверенитетов.

Принцип, в соответствии с которым должны быть выстроены в Конституции отношения между федеральной властью и субъектами Федерации, - это соблюдение баланса сил. Они должны быть уравновешивающими друг друга партнерами. Крен в любую сторону был бы нежелателен и даже губителен.

Сохранение баланса может быть достигнуто путем внедрения механизмов сдержек и противовесов (идея, которая может быть позаимствована из американской конституционной практики и применена в России, но по отношению к другому типу отношений - между властями разных уровней). Цель, которая должна быть поставлена: и та, и другая власть должны иметь достаточный ресурс, чтобы при любых обстоятельствах защитить свой, определенный Конституцией суверенитет, независимо от отношения к этому другой власти. При этом они должны частично перекрестно контролировать друг друга.

Осью, вокруг которой должна строиться система сдержек и противовесов, происходит "разведение" суверенитетов, должны быть права и свободы гражданина. При этом местное самоуправление должно рассматриваться как высшая форма проявления индивидуальной свободы. Гарантии местного самоуправления должны быть прерогативой федеральной власти.

Только при условии достижения концептуального согласия по указанным выше вопросам "внешних" взаимоотношений по линии "федеральная власть — субъект Федерации" может быть сконструирована эффективная модель "внутреннего" устройства собственно федерального управления. При этом, принимая во внимание уже имеющийся краткий исторический опыт конституционного развития в России, при определении компетенции ветвей федеральной власти целесообразно применение той же системы "сдержек и противовесов". Она же может быть предложена в качестве модельной и для организации власти субъектов Российской Федерации, заключает В. Пастухов.

Попытку разработки системных предложений по поправкам к Конституции РФ, касающихся всех глав, которые регулируют организацию и деятельность властных институтов (главы 3-8), предпринял фонд ИНДЕМ. Дискуссия между вице-президентом фонда ИНДЕМ М. Красновым и профессором МГЮА Б. Страшуном по поводу их содержания представлена на страницах журнала "Конституционное право: Восточноевропейское обозрение" (3; 11).

На взгляд ученых, внесение поправок не должно требовать созыва Конституционного собрания, поскольку в нынешних условиях это могло бы спровоцировать радикальную ревизию достигнутого. Таким образом, основы конституционного строя России в их конструкции остаются неизменными, "хотя и там кое-что нужно было бы изменить".

Свою главную задачу авторы видят в том, чтобы показать, по каким направлениям "стоило бы развивать современный российский конституционный строй и как это возможно с точки зрения принципов системности и реалистичности". В предложениях по изменению главы 3 заложена идея, которая направлена, с одной стороны, на существенную децентрализацию власти, а с другой - на гораздо более эффективный контроль за соблюдением законности региональными и местными властями. Другими словами, Федерация, по мнению ученых, должна предоставить своим субъектам огромное поле самостоятельности и ответственности, но при этом оставить за собой (и даже укрепить) право реагирования на любые решения и действия, нарушающие единство правовой ткани. Не обойден стороной и вопрос о создании более четкой системы взаимоотношений центра и регионов. В этих целях предлагаются следующие конституционные новации (3, с. 138-140).

Основная идея новой модели сдержек и противовесов, заложенная в поправках к главам 4-6 Конституции, обозначается Б. А. Страшуном "не как обуздание кого бы то ни было, а как более четкое, адекватное и реалистичное нормативное описание роли каждого из главных "политических" институтов власти: Президента, парламента и Правительства" (11, с. 140-143).

В отношении Президента предлагается четко обозначить его роль именно как главы государства. С этой целью избавить его от одной из двух основных функций: охранителя конституционных устоев и активного участника парламентско-правительственных отношений, так как сегодня особенно заметно, как эти функции входят в противоречие друг с другом, и в результате Президент фактически отклоняется от выполнения задач, наиболее свойственных главе государства. Поэтому в предполагаемой модели Президент существенно дистанцируется от Правительства и становится равноудаленным от всех властных институтов.

Что касается парламента, наиболее существенные изменения, не говоря о новой роли нижней палаты в отношении Правительства, состоят в перестройке роли верхней палаты, в сужении возможностей для выхода палат за пределы их компетенции, в изменении содержания принципа депутатской неприкосновенности, и наконец, в наделении палат более существенными полномочиями.

Одной из главенствующих идей проекта поправок является создание ответственного Правительства. Этого, по мнению авторов, можно достичь прежде всего путем обеспечения существенной "автономии" процесса формирования и текущей деятельности Кабинета министров. Разумеется, "автономия" эта весьма относительная и на самом деле речь идет о механизмах защиты Правительства от не мотивированных государственными интересами решений как со стороны Президента, так и со стороны палат Федерального Собрания.

Предваряя анализ предлагаемых фондом ИНДЕМ поправок к Конституции, Б. А. Страшун главную проблему конституционной реформы определяет следующим образом: во-первых, внести в Конституцию такие изменения, которые, даже улучшив одни положения, не ухудшили бы одновременно другие, а во-вторых, правильно выбрать момент для конституционной реформы (11, с. 145).

При этом автор замечает, что оценки "хуже - лучше" разнятся у политических сил общества. Причем у одних и тех же сил по одному и тому же конституционному положению они могут меняться. Поэтому решение вопроса о том, какие изменения следует внести в нашу Конституцию, должно опираться на широкую общественную базу, на согласие всех - и правящих, и оппозиционных - сколько-нибудь значительных политических сил. Пока такого согласия нет, любое решение, основанное на желании большинства, может в конце концов выглядеть навязанным значительной части общества против его воли. В этом случае трудно ожидать желаемого воздействия Конституции на общественную жизнь. Отсюда, констатирует Б. А. Страшун, важна принципиальная необходимость выбора правильного момента для проведения конституционной реформы. Моментом таким должно служить достижение широкого общественного согласия, если не консенсуса, по содержанию реформы. Поспешность здесь может быть только во вред: многие недостатки действующей Конституции объясняются именно отсутствием необходимого времени для ее разработки, вызванным тогдашней острой политической ситуацией. Сейчас же нужно спокойно обсудить все предложения и потом в какой-то подходящей форме - "круглого стола" или еще какой-нибудь - договориться о содержании и форме конституционных поправок (там же).

Развитие российского конституционализма исследуется зарубежными учеными. Так, американский политолог Э. Хоффман, анализируя возможность создания в постсоветской России жизнеспособного конституционализма, приходит к выводу, что "некоторые элементы такого конституционализма в России возникают, однако ни один из них не получает должного развития" (13). На национальном уровне демократические политические институты находятся, пишет ученый, на ранних стадиях формирования, на региональном и локальном уровнях процессы демократизации протекают очень неравномерно.

Большинство институциональных и культурных факторов свидетельствуют о номинальном характере национальной Конституции России. Конституция Ельцина выглядит временным документом из-за сомнительной законности ее промульгации и неограниченных президентских полномочий. Но в Конституцию трудно внести изменения, Президент фактически застрахован от импичмента, и президентские полномочия де-юре шире, чем де-факто. Маловероятно, что будущие президенты воздержатся от использования огромных формальных полномочий, особенно в случаях усиления экономических затруднений, этнических конфликтов, преступности, требований восстановления Советского Союза. И все же возможно, что преемник Ельцина институциализирует исполнительно-законодательное и центрпериферийное сотрудничество, которые спорадически развивались с 1994 г.

Сдержки и противовесы в системе государственного управления - не просто разделение властей и федерализма — необходимое условие для реализации принципа господства права в России. Их отсутствие, как правило, влечет за собой либо произвол в законодательстве и кадровых назначениях, либо диспропорции в полномочиях президента и законодательного органа, либо недостаточную легитимность и эффективность политической системы в целом. Постоянные взаимные ограничения политиков и чиновников способствуют оптимальному разделению власти на любом уровне, сохраняя при этом возможность национальных и региональных институтов принимать односторонние решения по отдельным вопросам, влиять на совместные решения в накладывающихся сферах юрисдикции и разделять ответственность за результаты политики. К сожалению, замечает автор, теория и практика постсоветской российской политики минимизировала значение этого механизма.

Российская "непартийная система" и неразвитость партийной идентификации в обществе тоже подрывают конституционализм. Без политических партий концепция лояльной оппозиции вряд ли получит распространение в институтах управления, а плебисцитарная демократия, вероятно, остановит развитие независимых групп интересов, профсоюзов, судов и масс-медиа.

В тексте Конституции РФ, по мнению Э. Хоффмана, должны найти отражение опыт прежнего управления и институционального строительства начиная с 1994 г., особенно разделение властей и асимметричный характер российского федерализма. И хотя прогресс конституционализма в России превысил ожидания большинства зарубежных аналитиков, многие достижения в этой области носят неформальный характер и в значительной степени зависимы от персоналий: новый Президент может без затруднений полностью изменить их конституционными средствами.

Жизнеспособность российского конституционализма все еще под вопросом. Демократическое государственное управление— вызов, и для него имеются огромные препятствия. Устойчивая конституционная демократия вряд ли появится в России в текущем десятилетии и проблематична в следующем. Так что российским демократам следует запастись терпением, заключает автор (13, с. 246-250).

Список литературы

Т.А.ТЕРЕБИЛИНА *

ПЕРВЫЕ ИТОГИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации прошла несколько этапов.

Первый этап конституционно-правовой реформы в Российской Федерации - с 1989 по

Ее началом можно считать принятие Закона о выборах народных депутатов РСФСР от 27 октября 1989 г. Альтернативность и состязательность выборов дали возможность сформировать депутатский корпус, который по своей идеологической направленности существенно отличался от предыдущих составов. Новый депутатский корпус начал процесс конституционно-правовой реформы в СССР и РСФСР.

В Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены первые изменения и дополнения (27 октября 1989 г.), принята Декларации о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), введен пост Президента Российской Федерации (17 марта 1991 г.), а также в июне 1991 г. преобразованы автономные области в Советские Социалисти-ческие республики в составе РСФСР, осуществлена денонсация (расторжение) Договора от 30 ноября 1922 г. "Об образовании СССР" в декабре 1991 г., подписан Федеративный договор и инкорпорирован в текст Конституции Российской Федерации 1978 г.

Этот этап характеризуется радикальным изменением всей системы советского социалистического законодательства и формированием принципиально новой правовой системы. Кардинальные перемены произошли в федеративном устройстве и модели построения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Главными достижениями первого этапа конституционно-правовой реформы являются принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина (22 ноября 1991 г.) и заключение Федеративного договора (31 марта 1992 г.). В целях реализация Декларации прав и свобод

* Т.А. Теребилина - руководитель Департамента Правительства РФ.