Спросить
Войти
Нормативно-правовые основы государственной образовательной политики в России: проблемы и перспективы развития
Трофимов Константин Викторович
старший преподаватель, кафедра Управления развитием образования, Омский Государственный
Педагогичекий Университет
И ya.trofimov-k@yandex.ru
Статья из рубрики &Трансформация правовых и политических систем"
Аннотация.
статья посвящена анализу нормативно-правовых и нормативно-политических актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере Российского образования и выступающих в качестве инструментов современной государственной образовательной политики. Автор выделяет ряд нормативно-политических актов, таких как Национальная доктрина образования, в Российской Федерации на период до 2025 г., Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и т.д. и отмечает их значение в формировании новой конфигурации государственной образовательной политики в России. Осуществлён анализ федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», выявлена степень его соответствия положениям Конституции РФ, в части обеспечения прав граждан на образование. Особое внимание автор уделяет выявлению положительных и отрицательных сторон указанных документов и определению степени их влияния на государственную образовательную политику в России. Основным методом исследования является системный, позволяющий изучать нормативно-правовую основу государственной образовательной политики в России как систему с устойчивыми внутренними связями между её составными частями. Основными выводами проведённого исследования являются: рамочный характер законодательства, регулирующего отношения в сфере образования; перманентное реформирование образовательной сферы, осуществляющееся с помощью декларативных норм, не всегда согласованных между собой, позволяет государственным институтам искажать государственную образовательную политику, в части обеспечения Конституционных прав граждан на образование.
Дата направления в редакцию:
Дата рецензирования:
Введение.
Целью данной статьи выступает комплексный анализ нормативно-правовой базы государственной образовательной политики в России. Данная цель обусловлена содержанием, которое мы вкладываем в понятие «государственная образовательная политика России». Мы понимаем под данной категорией комплекс законодательных актов государства и их практическое претворение исполнительными органами власти в реальные управленческие решения и мероприятия в сфере образования с целью реализации потребностей личности, общества и государства. Как самостоятельное политическое явление образовательная политика осуществляет социальную миссию государства, в образовательной сфере ограничивая деятельность институтов рамками нормативно-правовых актов, как основных регуляторов общественных отношений. Процессы глобализации, побудившие Россию к международной интеграции в гуманитарной сфере жизни общества, обусловили поиск новых подходов к пониманию образования как общественного и личностного блага, к реализации государством прав граждан на образование, и к институциализации этого права. Вступление России в Болонский процесс, и подписание в связи с этим нашей страной Болонской декларации, определили вектор развития института отечественного образования обусловленный интеграционными процессами в Европе. В связи с этим, дальнейшая модернизация образовательной сферы сопровождалась системным реформированием нормативно -правовой базы образования с учётом современных мировых стандартов. И как следствие механизмами образовательной политики России в контексте Болонского процесса выступает пакет норм, принятых на различных уровнях власти и определивший
ход реформирования российского образования-^.
Характеристика нормативно-правовых и нормативно-политических актов.
Государство, реагируя на внешние вызовы, конкретизирует положения Конституции РФ в сфере образования, образует следующий уровень иерархии законодательства РФ в сфере образования - федеральные законы. Центральное положение в системе нормативных актов реализующих права акторов образовательного процесса занимает ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации». Закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее закон) конкретизирует положения Конституции РФ в сфере образования в соответствии с принципами гуманизма и расширения прав человека на образование. Реализуя тенденцию РФ к гармонизации системы высшего образования России с европейскими стандартами, закон окончательно закрепил переход российской образовательной системы на двухуровневое высшее образование. Это привело не только к изменению конфигурации образовательной политики России, но и наполнило её новыми смыслами. Кроме того, одной из ключевых категорий закона является «образовательная услуга», что отражает рыночный характер отношений в сфере образования. Исходя из подобного понимания образования как рыночной категории, государство частично слагает с себя миссию обеспечения прав личности на образование. Так в законе отсутствуют гарантий бесплатности общего и среднего профессионального образования как базового принципа, закрепленного в статье 43
Конституции РФ. Вместе с тем, нормативно-правовая база государственной политики, определяющая государственное целеполагание в определённой сфере жизни общества, наряду с нормативно-правовыми актами содержит нормы, которые носят концептуальный характер и существуют в виде политико-правовых документов (стратегий, доктрин, программ и т.д.). Нормативно-политические акты - это менее формализованные
документы, но потенциально более мощные, эффективность действия которых основана на косвенных механизмах принуждения и мотивации и на понятии сакральности
власти-2!. Так, политическая и правовая концептуализация национальных интересов России в сфере образования наиболее ярко проявляется в Национальной доктрине образования в Российской Федерации на период до 2025 г. Национальная доктрина образования в Российской Федерации - это государственный документ, выступающий идеологической основой образовательной политики России, и устанавливает приоритет образования в государственной политике и основные направления его развития. В документе особо отмечается положение о том, что «доктрина определяет направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для
разработки программ его развития»-3!. Образование в этом документе рассматривается как фактор национальной безопасности страны, в качестве основы её научно-промышленного потенциала, способствующего сохранению статуса России как ведущего геополитического субъекта. «Вместе с тем, доктрина не заняла предназначенного ей места в государственной образовательной политике. Причина в том, что правовой статус этого уникального документа не отвечает его политико-правовому смыслу и назначению. Статус доктрины необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом - Постановлением Правительства Российской Федерации. А ведь Национальная доктрина должна иметь статус законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в том числе тех, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное
законодательство, с чем мы и столкнулись в последнее время» [4]. Надо отметить и факт противоречия некоторых положений доктрины положениям Конституции РФ. Так, в разделе доктрины «Доступность образования» сказано следующее: «бесплатное высшее и среднее профессиональное образование на конкурсной основе». Вместе с тем, в ст.43 п.2 Конституции РФ отмечено: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Таким образом, образовательная политика государства изначально предполагала противоречие с Конституцией РФ в части доступности образования. Затем, законодателем это положение было последовательно закреплено в законе «Об образовании в РФ».
В 2008 году Правительство РФ утверждает своим распоряжением «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020
года» ^ (далее концепция). Разработчики концепции предполагают осуществить переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной, социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех. На втором этапе инновационного развития (2013 - 2020 годы) авторами концепции предусмотрен рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды. Именно термин «рывок» демонстрирует приверженность разработчиков концепции к сценарию мобилизационного типа развития общества. Как известно, мобилизационному типу развития общества соответствует утопический тип социального целеполагания, задающий не реальные,
изначально не достижимые цели - идеалы. Стратегическая цель государственной политики в области образования определена в концепции как повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. О.Н. Смолин критично подошёл к оценке концепции. Он выразил сомнение в адекватной оценке правительства благополучной социально-экономической ситуации в стране на базе, которой чиновники ставят совершенно утопические, а, следовательно, заведомо недостижимые цели. Более того, Олег Николаевич утверждает, что образовательная политика, проводимая правительством «отрезвляет педагогов, поверивших в недавние обещания защитить бюджетников»-^. Представляется, что в концепции присутствуют как позитивные, так и негативные положения. Например, в качестве позитивных мер нельзя не признать такие как: «развитие и поддержка программ академического обмена и стажировки российских студентов и преподавателей за рубежом и иностранных - в России, поддержка привлечения ученых мирового уровня для преподавательской деятельности в России» и т.д. С другой стороны серьёзным минусом концепции, не позволяющим относится к ней как к программному государственному документу, выступает отсутствие реальных механизмов институциализации. Так, заявление разработчиков о том, что «рост расходов на науку будет осуществляться преимущественно за счёт бизнеса» - представляется голословным. Потому, что из содержания документа не видно за счет, каких государственных механизмов бизнес будет мотивирован к этой социально-ответственной, а значит не прибыльной (в монетаристском формате) деятельности. Не имеет данное пожелание и организационного воплощения, а значит, просто ни к чему не обязывает адресата.
Свое продолжение основные положения Концепции получили в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (далее
Стратегия)^7!. Цель Стратегии амбициозна и заключается в переводе к 2020 году экономики России на инновационный путь развития, причем этот ориентир характеризуется не только качественными, но и количественными показателями, в числе которых: увеличение количества российских вузов, входящих в число 200 ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов, до четырех к 2020 году. Авторы Стратегии предполагают, что достижение данных результатов будет осуществляться за счёт развития кадрового потенциала в сфере науки, образования, технологий и инноваций. В качестве приоритета в сфере образования Стратегией предусмотрено реструктуризация сектора высшего образования, ориентированная на развитие сегмента исследований и разработок в университетах. Обстоятельный анализ Стратегии осуществил А.И Подберёзкин, директор Центра военно-политических проблем, профессор МГИМО. Он отметил, в частности, что повторяется прежняя ошибка, когда, по сути, политическую стратегию готовят узкие эксперты одного ведомства - финансово-экономического. Главным просчётом авторов документа, А.И. Подберезкин считает, что в Стратегии не определены наши национальные интересы и в соответствии с этими
интересами, не сформулированы адекватные национальные цели В качестве примера определения национальных ценностей автор приводит заключительный документ Лиссабонского саммита «Модернизировать Европейскую социальную модель через инвестиции в человеческий капитал и строительство активного социального государства». «Граждане - это главный ресурс Европы, и именно на этом должна быть
сконцентрирована вся политика Евросоюза»^. Подводя итог, автор резюмирует, что неопределенность приоритетов и целей, противоречивая стратегия их достижения, отказ от перераспределения ресурсов в пользу человеческого капитала - все эти ошибки «Стратегии - 2020» привели к ее провалу. Представляется, что подобное
целеполагание, предполагающее ультралиберальную модель отношений общество-государство, основанную на рыночном принципе «государство - ночной сторож», не является имманентным для России. Эта цель противоречит самой сути российской ментальности, основанной на идее соборности и ценностях коллективизма. Тому немало исторических примеров - неоднозначность итогов реформы П.А. Столыпина, по разрушению общинного уклада; ликвидация совхозов в 90 - х. годах XX века, которая способствовала исчезновению с карты России тысяч деревень и сёл; рыночные реформы Е.Т. Гайдара того же периода проходившие под лозунгами «рынок все отрегулирует», приведшие к значительной потере национального богатства, приватизированного на залоговых аукционах и как следствие к обнищанию основной массы российских граждан. Что касается непосредственно предмета нашего исследования, рассмотрим меры, которые разработчики предлагают принять для решения проблем в сфере образования, которые, сформулированы достаточно объективно. Например, адекватно сформулирована проблема, связанная со структурой профессионального образования в России. За последние 10-15 лет структура профессионального образования
подверглась значительной институциональной деформации и оказалась смещена в сторону высшего образования. Вследствие этого образовался «навес людей с дипломом о высшем образовании». Как следствие реализации непродуманной образовательной политики, возникла и углубляется диспропорция на рынке труда. Квалифицированные рабочие стали дефицитом. В стратегии предлагается ряд мер, которые, помогут скорректировать образовательную политику. Оптимизировать структуры профессионального образования, что снизит потребность экономики в импорте рабочей силы и благоприятно скажется на структуре рынка труда и социальном климате Однако разработчики упускают негативные тенденции, сложившиеся в социально-экономической и политической сфере России начала третьего тысячелетия. Например, нельзя не отметить диспропорцию, связанную с превалированием в Российской экономике финансовой сферы над сферой производства и как следствие разрастание института банка и угасание института промышленности, что и формирует определённую моду в обществе исключительно на высшее образование, в сфере подготовки финансово-экономических и юридических специальностей. В связи с этим в российской обществе профессии банкира и юриста стали самыми престижными и соответственно не сформирован запрос на специалистов в сфере реального производства.
Оценка образовательной политики России зарубежными и отечественными авторами.
Надо отметить большую ценность для нашего исследования работ зарубежных авторов, в которых анализируются сильные и слабые стороны образовательной политики России, в связи с её переходом в институциональную среду Болонского процесса. Оценивая итоги российской образовательной политики, В.Гатов, научный сотрудник Университета Калифорнии утверждает, что устаревший организм советской школы воспринял перемены как очередной «провальный эксперимент» и только к середине 2000-х стал убеждаться в необходимости его адаптации. Вместе с тем, «реформы образования всегда идут со скрипом и большими издержками во всех странах и не отличаются - ни
масштабом, ни поведением учёных, ни упёртостью педагогов»-11-. Противоположного мнения о российской образовательной политике придерживаются С.Керр (США), Дж. Эллиот, Дж. Туджа (Великобритания). Так, С.Керр, комментируя российскую образовательную политику, отмечает её несостоятельность. В качестве причины исследователь выделяет неспособность на местном уровне адаптировать западные образовательные программы, способные вывести Россию на путь социальноэкономического и политического развития И^!. Дж. Эллиот, Дж. Туджа объясняли данный феномен некомпетентностью российских педагогов в части декомпозиции инновационных идей в образовательную практику, оперируя устаревшими
методиками^^^.Отечественные и западные авторы (А. Жоэль, Д. Робен, Ж. Прохоров и др.) пришли к единому мнению о том, что, несмотря на принятие в целом прогрессивного для России образовательного законодательства сам институт образования деградировал
По утверждению С.Вебера развал российской системы образования происходит в частности, потому что образовательная политика задаёт ей утопические, излишне амбициозные цели. Сам же институт образования оказался не адаптирован к новой образовательной политике И^!. Однако китайские специалисты убеждены, что
российская образовательная политика характеризуется непоследовательностью
вследствие борьбы элит, отражающих различные группы интересов -Ц6!. Главным просчётом российской образовательной политики, по мнению китайских исследователей, является полное отрицание советского опыта. Несмотря на отмеченные просчеты, китайские авторы отмечают, что в XXI веке российская образовательная политика характеризуется более активным присутствием в ней государства, что позитивно
сказывается на её содержании (патриотическое и нравственное воспитание) Положительным моментом Б.Эклоф считает, что, несмотря на недофинансирование и непоследовательную образовательную политику российские педагоги стремятся к занятию инновационной деятельностью. Однако курс на излишнюю децентрализацию, усиленную экономическим расслоением общества привело к тому, что институт образования лишь способствует социальному неравенству Итак, зарубежные
авторы, характеризуя российскую образовательную политику постсоветского периода, отмечают следующее. Не способность национальной институциональной среды адаптироваться к новым цивилизационным вызовам; серьёзное недофинансирование образовательной отрасли и её децентрализация; дифференциация образовательных организаций на элитные и массовые и как негативный эффект - резкое социальное расслоение.
Вместе с тем отечественные правоведы, отмечают и определённые достижения в сфере правового регулирования сферы образования. «Положительным результатом стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере,
совершенствование правовых механизмов контроля качества образования» Однако, практика перманентного внесения не всегда согласованных между собой поправок, по мнению исследователя, привела к «неустойчивости норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию системы подзаконных и локальных актов образовательных учреждений законодательным
положениям»^19!. В связи с этим, актуальной задачей государственных институтов в современных политико-правовых и социально-экономических условиях, по мнению
авторов, является полноценное совершенствование действующего законодательства в сфере образования «обеспечивающего гармоничное сочетание в нем публичных и частных начал». Исследователи единодушно признают, что для решения поставленных задач необходимо применять системный подход. Это позволит «сформировать на его основе адекватный механизм правового регулирования образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере»[191.
Выводы.
Итак, осуществив анализ нормативно-правовой базы российской образовательной политики, мы пришли к следующим выводам. Государство, реализуя образовательную политику, декларирует в нормативных документах своё стремление согласовать её с мировыми (европейскими) стандартами и ценностями и реализовать конституционное право граждан на доступное качественное образование. Государственная образовательная политика, находится в состоянии перманентной трансформации. На государственном уровне принимается значительное количество нормативно-правовых и нормативно-политических актов, регулирующих отношения в сфере образования и определяющих образовательную политику. Наряду с тем, что во многих принимаемых государственных актах авторы адекватно формулируют проблемы стоящие перед образовательной сферой, не всегда эти нормативно-политические акты принимаются в соответствии с принципами последовательности и обстоятельного анализа итогов реализации требований, заложенных в предыдущих документах. Ещё одной характеристикой нормативно-правовой основы образовательной политики выступает не согласованность принятых документов. Отсутствует практика публичного подведения итогов реализации принятых ранее политико-правовых актов. В результате невозможно зафиксировать отправную точку для дальнейшего развития отношений в сфере образования. Поэтому «многие документы дублируют друг друга, являются по сути
декларативными, не обладающими конкретными механизмами» [2, с.511 декомпозиции проблем и распределения функций по реализации образовательной политики между конкретными институтами. К тому же отсутствие санкций за неисполнение способствует разложению института ответственности в системе государственного управления РФ. Вместе с тем, сегодня усиливается разрыв между конституционными гарантиями граждан в области образования и уровнем доступности образовательных услуг, что способствует усилению социального неравенства в возможности получения доступного образования. Это задаёт определённую перспективу для модернизации законодательной базы государственной образовательной политики. В аспекте содержания образования более адекватным методологическим подходом в формировании ФГОС представляется интегративный, основанный на приоритете гармонизации традиционных российских ценностей, сформулированных в терминологии отечественной педагогики с ценностями общеевропейской культуры, сформулированных в терминологии Болонского процесса. В конечном счёте, именно от образовательной политики, её законодательной базы во многом зависит становление зрелой демократии, обеспечение социального покоя, устойчивого экономического развития и инвестиционной привлекательности страны.
Библиография
