ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Безусловно, и в настоящее время не утратил актуальности тезис В.И.Ленина о том, что государство сильно сознательностью масс. Для ее развития требуются специальные усилия прежде всего со стороны государства. Только ему по силам создать дифференцированную систему политического и правового воспитания граждан с учетом их возрастных, профессиональных и иных особенностей. При этом имеется в виду обязательное изучение политологии и основ права во всех учебных заведениях, расширение сферы лекционной пропаганды, использование средств массовой информации. Но эту работу эффективно можно развернуть в условиях постоянного повышения уровня благосостояния народа, решения проблем выживания, голода, безработицы и прочих социальных недугов. С другой стороны, требуется целенаправленная работа по повышению роли и влияния представительных органов власти как основного института любого демократического государства на решение всех актуальных проблем жизни общества.

Для народного представительства, по нашему мнению, нежелателен дуализм. Народ не должен делить свою власть между различными государственными структурами, ибо это неизбежно приводит к их противостоянию. Но народ должен и может наладить контроль за деятельностью своих представителей в органах власти. Подлинное народное представительство проявляется только в комплексном подходе к осуществлению власти народом. Комплексность включает в себя следующие взаимосвязанные компоненты: право на свободные выборы депутатов и право контроля за их деятельностью. Признание права контроля за деятельностью народных представителей влечет за собой право на оценку их труда и право на отзыв лиц, не оправдавших доверие избирателей. Ведь если признается на конституционном уровне власть народа, на таком же уровне должны быть закреплены гарантии. Закрепление таких гарантий в Конституции России станет важным условием дальнейшего развития института народного представительства.

В.И.ФАДЕЕВ*

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление относится к числу тех основополагающих идей, которые будут определять развитие государства и общества в XXI в. Если в XIX в. была осознана необходимость организации местной власти на иных началах, нежели это было свойственно централизованной системе полицейского государства, и следствием этого явились муниципальные реформы в большинстве стран Европы (включая и Россию), США, Японии и др., то в XX в. утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, как на один из важнейших принципов организации власти в государстве, как на одно из условий формирования и развития гражданского общества. Через самостоятельное решение вопросов местного значения местное самоуправление призвано выполнять в системе управления государством и обществом следующие основные задачи: а) укреплять основы народовластия; б) способствовать реализации принципов федерализма; в) содействовать развитию и интеграции гражданского общества, его институтов; г) стабилизировать политические отношения в государстве; д) содействовать обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Значение местного самоуправления, муниципальной демократии определяется также и тем, что муниципальное управление позволяют наряду с другими факторами гармонизировать взаимоотношения государства и общества, власти и человека.

* В.И. Фадеев - доктор юрид. наук, профессор Московской государственной юридической академии.

Россия вступает в новый век с еще незавершенной реформой местной власти. При этом она имеет уникальную возможность добиться создания эффективной системы местной власти, местной демократии, опираясь на богатый отечественный опыт (с учетом его положительных и отрицательных сторон), а также на достижение зарубежной муниципальной демократии. Вступление в Совет Европы и ратификация Европейской хартии местного самоуправления создали благоприятные политические и правовые условия для этого.

Вместе с тем ряд ученых, политиков, практических работников ставят под сомнение реальность конституционной модели местного самоуправления. Не утопична ли она? Так, утверждается, что модель местного самоуправления, которая заложена в российской Конституции, "суперреволюционна", а потому утопична55, что местное самоуправление относится к числу тех конституционных мифов, которым могут позавидовать писатели-фантасты56. Основанием для таких выводов чаще всего служит положение ст. 12 Конституции Российской Федерации: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Возможно, и следовало бы более "мягким" эволюционным путем переходить от прежней советской системы власти на местах к новой ее организации. Однако отказ от нынешней конституционной модели местного самоуправления, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации. Следует напомнить, что за последние десять лет местная власть пережила ряд глубоких потрясений, связанных, во-первых, с учреждением в конце 90-х годов в системе местных советов таких структур, как президиумы советов и председатели советов, что привело к конфликтам этих новых органов и исполнительных комитетов советов, воспринявших их появление как посягательства на свои права управлять местным хозяйством. Деятельность этих новых органов давала основание для таких выводов. Во-вторых, радикальные изменения в системе местной власти произошли в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", который, в частности, заменил коллегиальный орган управления, каковым являлся исполнительный комитет, на главу местной администрации, действовавшего на основе единоначалия. Была также существенно изменена компетенция местных советов. В-третьих, коренной перестройке подверглись местные органы власти осенью 1993 г. в результате "президентской реформы" местного самоуправления: деятельность местных советов была прекращена и новое "здание местного самоуправления" было построено на основе указов Президента Российской Федерации, многие положения которых не соответствовали Конституции Российской Федерации. Наконец, с принятием и вступлением в силу в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начался новый этап реорганизации местной власти. Следует также учитывать, что конституционные принципы местного самоуправления в связи с развитием муниципального законодательства, судебной практики (включая и практику Конституционного Суда РФ) по вопросам местного самоуправления, а также практики взаимодействия муниципальных органов власти и органов государственной власти стали обретать свою "плоть", материализуясь в муниципальной деятельности, работе союзов и ассоциаций муниципальных образований и т.д. Поэтому вывод (возможно, и излишне категоричный) о том, что Россия исчерпала свой лимит на политические и социально-экономические потрясения, радикальные преобразования57, может быть отнесен и к системе местного самоуправления, формирующейся на основе конституционных положений о местной власти и ее соотношении с государственной властью. Представляется, что острота проблемы соотношения государственной власти и власти местного самоуправления сегодня не в том, какова природа муниципальной власти, т.е. является ли она разновидностью "государственной власти (сторонники этого взгляда на данную проблему исходят из того, что власть в государстве может быть только государственной) или это власть общественная? Основные проблемы местного самоуправления связаны с отсутствием оптимального механизма взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, неблагоприятной финансово-экономической ситуацией в стране, неумением органов местного самоуправления эффективно использовать свои административные и финансово-экономические ресурсы, неразвитостью общественного контроля на местах, форм общественного самоуправления граждан.

Нет необходимости вносить изменения в Конституцию Российской Федерации, чтобы разрешить все эти вопросы. Проблемы местной власти, возникающие в процессе реализации ее конституционной модели, можно и нужно решать в рамках текущего законодательства, не затрагивая основополагающие конституционные положения о местном самоуправлении. Утвердившийся в нашей литературе (и в практике Конституционного Суда Российской Федераций58) взгляд на муниципальную власть как форму публичной власти в государстве, как местную публичную власть позволяет, принимая (с учетом сказанного) положения ст. 12 Конституции Российской Федерации, выделить те аспекты данной проблемы, которые имеют принципиальное значение для практики взаимодействия этих двух форм власти народа в государстве.

Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления государством не означает появлений" некоего "государства в государстве". Из приводимого выше положения ст. 12 Конституции Российской Федерации следует, что не допускается администрирование в отношении местных органов власти, прямое вмешательство в их деятельность по решению вопросов местного значения, что органы местного самоуправления нельзя рассматривать в качестве обычного структурного подразделения централизованного государственного аппарата. Да, это влечет за собой необходимость изменений в привычных для многих руководителей государственных органов методах, стиле управления и работы с органами власти на местах. Однако передача в ведение местного самоуправления вопросов местного значения и установление запрета для государственных органов осуществлять местное самоуправление, принимать к своему рассмотрению и решению вопросы местного значения, отнесенные к предметам ведения муниципальных образований, соответствуют общей тенденции развития России как федеративного государства59, организация власти которого, в частности, должна обеспечивать, насколько это возможно, приближение процесса принятия решений к гражданину. Это соответствует и принципу субсидиарности, предполагающему распределение властных полномочий между территориальными уровнями управления, наделенными юрисдикцией и средствами для ее реализации в соответствующих сферах своих полномочий, и выступающему важнейшим фактором политического и правового развития современного государства. Этот принцип относится к числу основных принципов, признаваемых Советом Европы, куда Россия вступила в 1996 г., подписав ряд основополагающих документов этой европейской организации, в том числе и Европейскую хартию местного самоуправления. В связи с ратификацией этой Хартии нашей страной в 1998 г. конституционные принципы местного самоуправления получили международные признание и гарантии. И это также нужно принимать во внимание, когда встает вопрос о путях развития местного самоуправления в нашей стране.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством предполагает также установление соответствующих форм взаимодействия различных уровней власти. При этом важно установить возможности и пределы контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, иных требований, которым должна соответствовать муниципальная деятельность. Именно отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом и порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Примером этому может служить ситуация, связанная с долгим противостоянием мэра (ныне уже бывшего) г. Владивостока и администрации Приморского края, обусловленная во многом тем обстоятельством, что законодательство о муниципальных выборах, о местном самоуправлении в целом не определяет, как должен решаться вопрос о прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, когда срок этих полномочий истек, а выборы нового должностного лица местного самоуправления в силу самых разных причин затягиваются на неопределенное время.

Как долго это может продолжаться? Тем более когда и устав муниципального образования отсутствует (либо также не дает ответа на поставленный вопрос), и представительный орган местного самоуправления не избран и его выборы также затягиваются (признаются несостоявшимися или недействительными и т.д.).

Представляется также целесообразным внести дополнение в установленный ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок, определяющий наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, положением о том, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов и должностных лиц местного самоуправления в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом, а также приостанавливать полномочия данных органов и должностных лиц в указанных выше случаях в целях возбуждения процедуры привлечения их к ответственности в порядке, установленном ст. 49 названного Федерального закона.

Важнейшим аспектом проблемы взаимодействия государственной власти и власти муниципальной является вопрос о соотношении и реализации "собственных" и делегированных полномочий местного самоуправления, который тесно связан с вопросом территориальной организации местного самоуправления.

Собственные полномочия местного самоуправления - это полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения. Данные полномочия реализуются, во-первых, населением непосредственно и, во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом ряд полномочий местного самоуправления реализуется только непосредственно населением (выборы представительного органа местного самоуправления, отзыв местного депутата и др.). Поэтому понятие "полномочия местного самоуправления" (см., например, ст. 12 Конституции Российской Федерации) более широкое, чем понятие "полномочия органов местного самоуправления". "Вопросы местного значения" характеризуют предметы ведения муниципальных образований, определяя те области жизнедеятельности населения муниципальных образований, на которые распространяется их юрисдикция. Конституционная модель местного самоуправления, получившая свое развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", определяя предметы ведения местного самоуправления, исходит из следующих принципов. Во-первых, предметы ведения местного самоуправления (признаваемые государством за муниципальными образованиями вопросы местного значения) могут быть установлены только законом. Это вытекает из законодательного определения понятия "вопросы местного значения" (ст. 1 упомянутого выше Федерального закона). Во-вторых, перечень этих вопросов достаточно обширный (он включает 30 пунктов). В-третьих, данный перечень не является исчерпывающим. Он может быть расширен, в частности, законами субъектов Российской Федерации. В-четвертых, муниципальные образования не вправе отказаться от принятия к своему ведению тех или иных вопросов местного значения, закрепляемых ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (перечень из 30 пунктов). Они вправе принимать (или не принимать) к своему ведению лишь те вопросы, которые не входят в общефедеральный перечень.

Таким образом, каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Это порождает ряд проблем. Так, например, разные возможности муниципальных образований (крупный город и небольшой поселок) усиливают различия в возможности получения равного объема муниципальных услуг жителями данных муниципальных образований. Это особенно проявляется в том случае, когда район как одна из основных административно-территориальных единиц не выступает в качестве территориальной основы организации местного самоуправления: муниципальные образования создаются лишь в отдельных поселениях, сельских округах, расположенных на его территории. Сгладить отчасти эти различия позволяет реализация одного из возможных вариантов организации местного самоуправления: создание на территории крупного муниципального образования (например, районного) других муниципальных образований (городских, поселковых, сельских). Предметы ведения, полномочия, источники доходов между данными муниципальными образованиями распределяются в этом случае законом субъекта Российской Федерации, а также в соответствии с законом субъекта Федерации могут при этом использоваться и договоры, заключаемые

муниципальными образованиями. Однако такая территориальная организация местного самоуправления характерна лишь для ряда субъектов Федерации. Другие субъекты Федерации либо признают район в качестве уровня государственного управления (районное муниципальное образование в этом случае не создается), либо предусматривают возможность образования единых районных муниципальных образований, как бы "поглощающих" находящиеся на их территориях отдельные поселения, которые, не обладая статусом муниципальных образований, не имеют ни своих выборных органов, муниципальной собственности и местного бюджета.

Проблема наиболее оптимальной организации власти в районе продолжает оставаться в числе наиболее важных и еще до конца не решенных проблем территориальной организации местного самоуправления. К числу этих проблем относится и проблема организации местного самоуправления в крупных городских поселениях: городах, являющихся региональными центрами. По своему социально-экономическому потенциалу некоторые из них могут соперничать с субъектами Федерациями, в состав которых они входят. Это нередко приводит к конфликтам данных муниципальных образований с органами власти соответствующего субъекта Федерации в сфере их финансовых и иных взаимоотношений. Кроме того, надо учитывать, что крупные города не очень охотно идут на создание внутригородских муниципальных образований, а это не способствует приближению процесса принятия решений к населению. Представляется, что в федеральном законодательстве о местном самоуправлении можно было бы определить первичный территориальный уровень местного самоуправления со своим кругом предметов ведения (который бы учитывал финансово-экономический потенциал данной категории муниципальных образований). При этом на основе конституционных положений необходимо на федеральном уровне законодательно определить принципы территориальной организации местного самоуправления, а также закрепить общие принципы организации власти в районе, крупных городах (прежде всего в городах, являющихся региональными центрами).

В ведении муниципальных образований могут находиться отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. К сожалению, до сих пор общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями так и не установлены на федеральном уровне (в отдельных субъектах Федерации, например в Республике Марий Эл, соответствующие законы приняты). Проблема делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий связана не только с необходимостью урегулирования порядка передачи муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов, установления форм контроля за реализацией этих полномочий, но и также с тем, кому (органам каких муниципальных образований) следует передавать отдельные государственные полномочия. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные образования по существу имеют один и тот же круг предметов ведения и не подчинены друг другу. При этом, как уже отмечалось, муниципальные образования могут существенно отличаться друг от друга не только размерами и численностью населения (по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований - это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей; самое маленькое по числу жителей муниципальное образование насчитывает всего 27 избирателей)60, но и организационными и материально-финансовыми ресурсами. Кроме того, следует учитывать, что в субъектах Федерации реализуются различные схемы территориальной организации местного самоуправления. Так, в одних субъектах Федерации имеются районные муниципальные образования - в других они отсутствуют и т.д. Практика законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни должна учитывать специфику местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве, четко определяя формы, способы и степень участия в решении тех или иных вопросов органов местного самоуправления. Как показывает практика принятия федеральных законов, законодатель не всегда строго и последовательно разграничивает две формы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения на территории муниципальных образований. В

одном случае речь должна идти о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых ресурсов, а в другом - об участии муниципальных образований в реализации федеральных законов и о компенсации дополнительных расходов, которые возникают в результате такого участия. Так, например, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 7) прямо устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В других случаях из текста закона не всегда можно понять, идет ли речь об участии органов местного самоуправления в исполнении федерального закона или о наделении этих органов отдельными государственными полномочиями. Так, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления. Воинский учет - это государственная система учета и анализа имеющихся в стране призывных и мобилизационных людских ресурсов. Однако в Законе нет прямого указания на то, что в данном случае органы местного самоуправления выполняют отдельное государственное полномочие. Поэтому в законодательном порядке необходимо четко определить не только механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и механизм участия органов местного самоуправления в реализации решений, принятых органами государственной власти. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями связана также с необходимостью четкого разграничения предметов ведения и полномочий между самими государственными органами: федеральными и субъектов Федерации — надо вначале определить, кто и какие полномочия вправе делегировать муниципальным органам. Федеральный закон о принципах и порядке такого разграничения принят только в 1999 г.

В ближайшие годы необходимо будет решить проблему, связанную с организацией муниципальной охраны общественного порядка. Как известно, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 6) относят к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного порядка. При этом речь идет не об участии муниципальных образований в этой охране (как, например, в той же ст. 6 Федерального закона говорится об "участии в охране окружающей среды на территории муниципального образования"), а именно об "охране общественного порядка и содержании муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществлении контроля за их деятельностью". Согласно Указу Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка", предполагается формирование соответствующих муниципальных органов вне системы Министерства внутренних дел. В настоящее время охрану общественного порядка обеспечивает милиция общественной безопасности. Вместе с тем в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. в ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В связи с этим встает вопрос: возможно ли сохранение государственной системы (органов) охраны общественного порядка или охрану общественного порядка в муниципальных образованиях должны осуществлять исключительно муниципальные органы? В защиту того, что должна существовать (наряду с муниципальной охраной общественного порядка) и определенная система государственной охраны общественного порядка, в частности, говорит ст. 114 Конституции Российской Федерации, возлагающая на Правительство Российской Федерации обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка. Поэтому необходим Федеральный закон об охране общественного порядка в Российской Федерации, в котором бы нашли свое разрешение эти и другие вопросы (в том числе и вопрос о содержании понятия "охрана общественного порядка" как предмете ведения не только муниципальных образований, но и как одного из важных направлений государственной деятельности).

Реформа местной власти в Российской Федерации осуществляется в неблагоприятных социально-экономических и финансовых условиях, что, конечно, не может не отражаться на финансовом положении и возможностях муниципальных образований. Учитывая, какие задачи и вопросы местной жизни призвано решать местное самоуправление (достаточно вспомнить перечень из 30 пунктов, закрепляемый в ст. 6 названного выше Федерального закона и содержащий вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения), можно понять, что местное самоуправление не может обходиться без государственной поддержки,

которая сегодня явно недостаточная. Поэтому улучшение финансово-экономического положения муниципальных образований напрямую связано с оздоровлением отечественной экономики и финансового состояния страны в целом. Ведь местные бюджеты -это часть единой бюджетной системы государства. Но вместе с тем необходимо развивать систему правовых гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Принятый в 1997 г. Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления - лишь один из шагов в этом направлении. Необходимо на федеральном уровне законодательно установить систему государственных минимальных социальных стандартов, которые должны лежать в основе определения минимальных местных бюджетов.

С учетом значения местного самоуправления для становления экономически и социально развитого демократического государства необходимо создание действенной системы государственной поддержки местного самоуправления, включающей организационно-правовые, финансовые и другие механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления. Правовую основу формирования этой системы составляют Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г.

Государственная поддержка местного самоуправления не должна порождать "иждивенческие настроения" у органов и должностных лиц местного самоуправления, населения муниципальных образований. Не надо забывать, что местное самоуправление основывается на принципе собственной ответственности муниципальных образований за решение вопросов местного значения. Муниципальные образования - это своеобразные корпорации, призванные решать местные проблем прежде всего своими силами. Их главная цель - наиболее полное удовлетворение корпоративных интересов, отражением которых является корпоративная (общинная) культура. На нее во многом опирались в своей деятельности земские органы самоуправления дореволюционной России. Сегодня ее явно не хватает населению муниципальных образований, муниципальным служащим. Следствием этого является консерватизм местного руководства, отсутствие новых идей, стратегии развития муниципальных образований, пассивность населения. "Поэтому формирование такой культуры, ее выращивание должно идти целенаправленно, шаг за шагом, на основе определенной технологии, ориентированной на развитие самодеятельности населения, укрепление коллективного духа, веры в собственные силы, чувства взаимопомощи на принципах гуманизма, справедливости, общинности, соборности"61.

К сожалению, в силу самых разных причин (отсутствие необходимого опыта, знаний, недостаток корпоративной культуры и т.д.) муниципальные образования не используют в полной мере тот потенциал, те местные материально-финансовые и властные ресурсы, которые у них имеются, для более эффективного управления муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами. В связи с этим необходимо развивать не только правовую базу муниципального хозяйствования: требуется принять законы о муниципальных землях, муниципальных предприятиях, о межмуниципальной кооперации и т.д., но и создать систему обобщения, обмена и пропаганды лучшего муниципального опыта (в частности, можно было бы создать соответствующие муниципальные центры: федеральный и региональные). Государство могло бы помочь общероссийским и региональным союзам и ассоциациям муниципальных образований в создании этих центров. Нужна и государственная муниципальная академия -учебный и научный центр, изучающий проблемы муниципального строительства и муниципальной демократии и обеспечивающий подготовку и переподготовку муниципальных кадров. Идеология местного самоуправления, начала корпоративной культуры реализуются также в деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований: представляется необходимым на федеральном уровне определить правовые основы статуса общероссийских, межрегиональных и региональных союзов и ассоциаций муниципальных образований. Очень важно также обеспечить эффективность работы Совета по местному самоуправлению в РФ (его председателем является Президент РФ), опираясь на взаимодействие Совета с союзами и ассоциациями муниципальных образований.

Одним из важных направлений развития местного самоуправления, муниципальной демократии является формирование территориального общественного самоуправления. Это обусловлено следующими факторами. Во-первых, местное самоуправление предполагает инициативу, самоорганизацию граждан. Территориальное общественное самоуправление -первый и необходимый шаг в этом направлении. Оно представляет собой "питательную среду" для системы местного самоуправления, ее корневую основу. Во-вторых, развитие сильного и эффективно действующего территориального общественного самоуправления позволяет в определенной мере компенсировать недостатки той территориальной организации местного самоуправления, которая свойственна многим субъектам Федерации и характеризуется тенденцией формирования крупных (прежде всего районных) муниципальных образований, в общем-то отдаляющих население от процесса принятия решений по вопросам местной жизни. В-третьих, территориальное общественное самоуправление может и должно выступать важной составной частью муниципальной деятельности, направленной, прежде всего, на создание благоприятной среды обитания, жизнедеятельности населения муниципальных образований. В связи с этим очень важна поддержка органами местного самоуправления различных форм и структур территориального общественного самоуправления, делегирование органам территориального общественного самоуправления отдельных муниципальных полномочий, определение круга вопросов, решение по которым должно приниматься лишь по согласованию с органами территориального общественного самоуправления. Вместе с тем едва ли оправдано установление в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения о том, что только "в соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами". Это ограничение на получение органами территориального общественного самоуправления статуса юридического лица не способствует активизации их деятельности, связанной с проявлением собственных инициатив в вопросах местного значения. При этом следует учитывать специфику органов территориального самоуправления, их территориальный характер представительства, неразрывную связь именно с муниципальной деятельностью, что отличает данные органы от различных форм общественных объединений граждан (в том числе и органов общественной самодеятельности), действующих на основе Федерального закона "Об общественных объединениях", который не распространяется на деятельность органов территориального общественного самоуправ-ления. Законодательное определение порядка и осуществление территориального общественного самоуправления отнесено к компетенции субъектов Федерации. Вместе с тем представляется необходимым принятие Федерального закона об основах организации и осуществлении территориального общественного самоуправления в целях установления дополнительных гарантий, призванных обеспечить развитие и поддержку данных форм территориальной самоорганизации населения.

Система гарантий местного самоуправления включает в себя конституционное право на судебную защиту. К сожалению, органы местного самоуправления не обладают правом обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Представляется, что такое право должно быть предоставлено органам местного самоуправления. И для этого не требуется вносить поправки в Конституцию Российской Федерацию и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Указанный Закон позволяет расширить круг субъектов, имеющих право обращаться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан путем внесения дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подобным образом такое право получил, например, Генеральный прокурор Российской Федерации, когда соответствующие дополнения были внесены в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"). Чрезвычайно важной является проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации, муниципальных образований общим принципам организации местного самоуправления, закрепляемых Конституцией РФ и федеральными законами. Федеральные органы власти не используют в полной мере имеющиеся у них правовые ресурсы для решения этой задачи. Данная проблема усугубляется неразвитостью федерального муниципального законодательства: отсутствуют многие законы, необходимые для обеспечения реализации конституционной модели местного самоуправления; в действующих федеральных законах встречаются положения, дающие возможность для разного их толкования (например, положения о порядке вступления в силу устава муниципального образования). В юридической литературе высказываются предложения осуществить кодификацию

законодательства о местном самоуправлении62. Представляется, что с учетом уровня развития муниципального законодательства в нашей стране, незавершенностью муниципального строительства, дискуссионностью целого ряда важных организационных проблем местного самоуправления данное предложение в плане его практической реализации несколько преждевременно, хотя теоретические проблемы кодификации, безусловно, нуждаются в своей разработке, ибо появление в перспективе основ законодательства о местном самоуправлении вполне реально.

Обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом служит ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, в частности, ответственность указанных органов и лиц перед населением, называя в качестве основания этой ответственности утрату доверия. Эта правовая категория является важнейшим элементом муниципальной демократии, как и народовластия в целом. В результате утраты доверия депутаты, выборные должностные лица могут быть отозваны. Вместе с тем Федеральный закон наряду с возможностью отзыва называет и "выражение недоверия населением" выборным органам и должностным лицам местного самоуправления. Однако порядок выражения населением своего недоверия и его правовые последствия не определяются Федеральным законом. Не делают этого и законы субъектов Федерации. Выразить свое недоверие органам и должностным лицам местного самоуправления население может путем голосования на референдуме. Однако необходимо определить правовые последствия этого акта. Известно, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 13) запрещает выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, но не исключает возможности постановки вопроса о доверии к органам местного самоуправления. Проблема состоит в том, возможно ли досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления в результате выраженного населением на местном референдуме недоверия к органам местного самоуправления. Эта проблема также требует своего правового разрешения.

Успешное осуществление местным самоуправлением своих задач и функций, своего социального предназначения возможно лишь при определенных условиях: экономических, финансовых, организационных, правовых и др., создание которых является задачей и государственных органов власти, и местного самоуп-равления, которое должно в полной мере использовать свои ресурсы и потенциал, эффективно осуществляя гарантированное государством право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, и институтов гражданского общества, развивающих инициативу населения, поддерживающих различные формы самоорганизации граждан, обеспечивающих общественный контроль за деятельностью публичной власти в государстве.