ПУТИ И СПОСОБЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.В.ЛАПАЕВА *

ПУТИ И СПОСОБЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопрос об изменении действующей Конституции все настоятельнее выходит на первый план нашей политической жизни. Уже всерьез обсуждается не только целесообразность внесения поправок в гл. 3-8 Конституции, но и возможность принятия новой Конституции, в том числе и путем референдума.

О необходимости изменения Конституции в обществе говорят сейчас по самым разным поводам, но главным нервом ситуации является очевидный дисбаланс в распределении властных полномочий между Президентом, с одной стороны, Правительством и парламентом страны - с другой. Этот дисбаланс связан с явным перекосом конституционных полномочий в сторону Президента и двойственным положением Президента в системе разделения властей (будучи главой государства, Президент по объему своих полномочий фактически является и главой исполнительной власти).

Следует отметить, что необходимость определенного расширения полномочий парламента в системе разделения властей отнюдь не означает, что интерес общества в этом вопросе полностью совпадает с интересами представительной ветви власти. Общество заинтересовано не в увеличении власти парламента самом по себе, а в правовом совершенствовании конструкции разделения властей, в достижении более сбалансированной системы сдержек и противовесов, в укреплении таким образом правовых начал государственной жизни. Интерес же представителей различных ветвей власти в конечном счете сводится к укреплению своей собственной власти: под видом борьбы за право они борются за свое право на власть. Поэтому обществу (и прежде всего таким его институтам, как наука, общественные объединения, общественное мнение и т.д.) необходимо обозначить свою позицию и проявить общую волю в ее отстаивании.

В первую очередь это касается вопроса о способе изменения Конституции. Здесь следует исходить из того, что при всех известных недостатках нынешней Конституции именно она является главным достижением всего постсоветского периода. Действующая Конституция имеет во многом неиспользованный еще правовой потенциал, задает достаточно четкий правовой вектор дальнейшему развитию страны и служит важнейшим фактором стабилизации общественной жизни в условиях тотальной неопределенности. К тому же кампания по принятию новой Конституции неизбежно обострит и без того кризисную ситуацию в стране. А главное - всякая новая конституция, принятая в нынешней ситуации, будет хуже действующей, она будет отходом назад от уже имеющихся конституционно-правовых достижений.

Поэтому, руководствуясь мудрым принципом "лучшее - враг хорошего", надо идти по пути правового совершенствования действующей Конституции, используя те возможности, который дает процедура внесения поправок. Значительная часть предлагаемых в настоящее время поправок в той или иной мере предусматривает расширение полномочий парламента в его взаимоотношениях с Президентом и Правительством. С подобным расширением в принципе следует согласиться. Однако никак нельзя согласиться с обнаруживаемым при этом стремлением наших парламентариев не столько укрепить положение парламента в системе разделения властей, сколько, воспользовавшись ситуацией, усилить себя в парламенте.

К таким выводам приводит прежде всего анализ предложений о поправках, направленных на расширение полномочий Государственной Думы. В них нарушен основной принцип формирования статуса субъекта правовых (в том числе - и публично-правовых) отношений,

* В.В.Лапаева - доктор юрид. наук, академик Международной академии информатизации.

предполагающий такую координацию прав и обязанностей данного субъекта, при которой объему и характеру его правомочий соответствуют масштабы его правовых обязанностей. В проектах, предложенных депутатами Государственной Думы, очевидно стремление заметно расширить сферу своих прав, не обременяя себя при этом надлежащими дополнительными обязанностями19. Такой асимметричный подход к проблеме вряд ли будет способствовать укреплению правовых начал Конституции. Ведь потребность в исправлении дисбаланса прав и обязанностей на президентском фланге российской государственной власти вовсе не означает, что надо выстраивать схожую конструкцию под сенью парламента. Путем подобного умножения дисбалансов нельзя получить искомый конституционно-правовой баланс во взаимоотношениях между ветвями власти.

Говоря о необходимости координации прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений, хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство, которое зачастую не учитывается при анализе конфликтов между российскими властными структурами. Дело в том, что претензии Государственной Думы на расширение ее властных полномочий оправданы лишь в той мере, в какой она является действительно представительным органом. В общем виде можно сказать, что праву Государственной Думы на надлежащую власть должна корреспондировать ее обязанность быть представителем общенародных интересов и выразителем общей воли. А как раз это и вызывает большие сомнения, поскольку Дума в настоящее время представляет не столько интересы общества в целом, сколько партикулярные интересы нескольких политических объединений. И дело здесь не только в очевидном левом уклоне политических ориентаций нынешней Думы: различные политические силы, представленные в парламенте, несмотря на все свои разногласия, уже не раз демонстрировали завидную сплоченность, когда под угрозой оказывались их общие, по сути дела корпоративные, интересы (например, в процессе работы над избирательным законодательством, законами о статусе депутатов, о политических партиях, финансировании политической деятельности и т.д.).

К сожалению, в Конституции Российской Федерации нет прямого указания на то, что депутат является представителем всего народа и, следовательно, в своих решениях не должен быть связан партийной позицией (подобные нормы есть, кстати, во многих конституциях демократически развитых стран). Нет в нашей Конституции и содержащегося в конституциях большинства посттоталитарных государств определения политической партии как организации, содействующей формированию политической воли народа и выражающей эту волю (кстати, в нашем федеральном законодательстве цели политических объединений сведены к влиянию на формирование политической воли общества, что по сути дела ориентирует их не на выражение воли народа, а на манипулирование общественным сознанием). Показательно, что подобные пробелы не вызывают озабоченности у наших депутатов.

Приведенные соображения заставляют придирчиво относиться к предлагаемым депутатами поправкам к Конституции. То же самое с не меньшим основанием можно сказать и применительно к Совету Федерации, члены которого не обладают подтвержденным всероссийскими выборами общенародным мандатом на общегосударственную власть и в соответствии с логикой формирования верхней палаты выражают прежде всего региональные, а не общенародные интересы.

Общество вправе ждать от своих представителей в парламенте прежде всего выработки и обнародования общей концепции предлагаемых конституционно-правовых изменений, а не отдельных, неизвестно куда ведущих поправок к Конституции. Только в рамках такой концепции вполне проявится общий замысел инициаторов изменений действующей Конституции, и у общества появится возможность адекватно оценить идею в целом и ее конкретное воплощение в отдельных законопроектах о поправках.

Принципиально важно, чтобы это была концепция, ориентированная на президентскую республику и соответствующую ей конституционно-правовую модель разделения властей. Это означает, что поправки к действующей Конституции оправданы лишь в той мере, в какой они устраняют ее правовые дефекты: восполняют пробелы, ликвидируют противоречия, восстанавливают нарушенный баланс прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений, укрепляют механизмы взаимных сдержек и противовесов между различными ветвями власти.

При этом ясно, что сами поправки не должны вносить дополнительную асимметрию и дисбаланс в государственно-правовую конструкцию действующей Конституции. А поскольку такая опасность, несомненно, существует, к процессу внесения поправок в Конституцию следует подходить предельно осторожно и запускать процедуру внесения поправок лишь в ситуациях безусловной необходимости. В целом ряде случаев таких ситуаций можно было бы избежать путем более эффективного использования тех правовых возможностей, которые находятся в арсенале Конституционного Суда Российской Федерации. В сложившихся условиях Конституционный Суд мог бы взять на себя важную нагрузку по правовой корректировке заложенной в Конституции конструкции разделения властей в процессе разрешения споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также путем толкования Конституции.

Конституционный Суд уже немало сделал для преодоления противоречий и восполнения пробелов Конституции, показав, что конституционное правосудие может быть эффективным инструментом совершенствования правовой системы, преодоления актуальных и потенциальных конфликтов между разными ветвями власти. Тем большее недоумение вызывает позиция, занятая Судом при толкования ст. 111 Конституции в вопросе о возможности неоднократного выдвижения Президентом РФ одного и того же лица в качестве кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Признав за Президентом такое право, Конституционный Суд проигнорировал конституционно-правовой смысл требований принципа разделения властей в затронутой сфере взаимоотношений между Президентом РФ и Государственной Думой.

Ведь если в Конституции говорится, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", то разумеется, что речь идет не о трех враждебных центрах власти, а о различных ветвях единой власти, которые обладают соответствующими сдержками и противовесами и вместе с тем (с учетом этих взаимных прав и обязанностей) призваны согласованно осуществлять общегосударственную власть в стране. В этом смысле принцип разделения властей предполагает согласованность действий различных ветвей единой государственной власти с использованием имеющихся в Конституции механизмов такого взаимного согласования. Под таким углом зрения и следует рассматривать ст. 111, предлагающую процедуру подобного согласования при назначении Председателя Правительства РФ. Очевидно, что автор Конституции (т.е. принявший ее народ), очерчивая возможное пространство поиска компромисса, исходил здесь из того, что предоставляемая Думе возможность выбора одного из трех различных лиц, поочередно предлагаемых Президентом в качестве кандидатов на должность Председателя Правительства РФ, вполне достаточна для того, чтобы Президент и нижняя палата парламента могли бы прийти к согласию. Отказ Государственной Думы дать согласие на одну из трех различных кандидатур по смыслу данной статьи означает в такой ситуации невозможность согласованной работы между двумя ветвями власти, что с правовой точки зрения делает оправданным роспуск Президентом РФ Государственной Думы и назначение новых выборов в качестве остающегося в арсенале Президента правового способа разрешения возникшего конфликта.

Такое толкование текста Конституции полностью соответствует ее правовому смыслу. Иной же подход равносилен отрицанию правового характера толкуемых положений Конституции. Ведь очевидно, что повторные предложения уже отвергнутой кандидатуры - это не конституционно-правовой поиск действительного согласия, а нечто прямо противоположное: или силовой путь к "согласию", вынужденному под угрозой роспуска Думы (вопреки воле депутатов, публично выраженной при первом голосовании), или умышленное провоцирование несогласия Думы с целью ее роспуска.

Дав такую трактовку ст. 111, Конституционный Суд не использовал возможность развязать неприятный правовой узел и превратил вопрос, решаемый путем толкования Конституции, в громоздкую проблему внесения конституционной поправки. Очевидно, что подобное решение работает на руку противникам действующей Конституции, а также всем тем, кто готов поддаться соблазну отказаться от сложной и длительной работы по внесению поправок и принять одним махом новый Основной закон.

Между тем при всех известных недостатках нынешней Конституции именно она является главным достижением всего постсоветского периода и служит важнейшим фактором стабилизации государственной и общественной жизни в условиях тотальной неопределенности. Кроме того (и это главное), всякая новая конституция, принятая в нынешней ситуации, будет хуже действующей, она будет отходом назад от уже имеющихся конституционно-правовых

достижений. Поэтому в сложившихся условиях концепция совершенствования конституционно-правовых отношений должна быть ориентирована на максимальное использование и развертывание правового потенциала действующей Конституции (прежде всего в процессе конституционного правосудия) и взвешенное, обдуманное внесение поправок там, где без них нельзя обойтись.