ГОТОВНОСТЬ К ИЗМЕНЕНИЯМ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ КРУПНЫХ ГОРОДОВ

ГОТОВНОСТЬ К ИЗМЕНЕНИЯМ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ КРУПНЫХ ГОРОДОВ

УДК: 352:323.2(1-21) ГРНТИ: 82.13.37

ББК: 66.3(2Рос),124 Код ВАК: 08.00.05

В.А. Баринов

Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова,

Москва, Россия АиШогГО: 694151

АННОТАЦИЯ:

В статье изложены элементы теории участия населения в осуществлении местного самоуправления, включение местного самоуправления в систему публичной власти и изменение экономической основы муниципального управления. На основании социологических исследований реального положения с местным самоуправлением по крупным городам выявлены преграды развития местного самоуправления. Исследованы преграды, связанные со слабым уровнем управления процессами вовлечения со стороны администрации местных органов управления.

Внимание сфокусировано на вопросах организации информирования населения и обратной связи администрации по предложениям активных граждан. Рассмотрены меры по устранению барьера низкого уровня организации информирования местного населения. Изучены факторы и условия совершенствования принятия управленческих решений администрации муниципальных органов, основанных на обратной связи по предложениям активных граждан. Установлено, что отсутствие обратной связи не только снижает качество принимаемых решений, но и во многом снижает мотивацию граждан по совершенствованию своего жизненного пространства.

Предложен комплекс мер по организации работы с мнением активных граждан в системе муниципального управления. Комплекс охватывает три группы вопросов: 1) дифференцированную работу по группам населения; 2) меры по разрешению спорных моментов и отсечение деструктивных предложений; 3) систему управления, мотивирующую граждан к активности и контролю реализации принятых решений по их предложениям.

Рассмотрены перспективы развития самоуправления в направлении повышения его инновационного уровня. Предложена методология живых лабораторий для использования достижений мировой и отечественной практики для реализации на уровне местного самоуправления. Рассмотрены вопросы изменения требований к уровню квалификации аппарата управления местного самоуправления для формирования и реализации проектов совершенствования среды обитания населения, опирающихся на мнения граждан в условиях цифровой 3 трансформации.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: гражданское участие, местное самоуправление, социальные практики, х информационная инфраструктура, обратная связь, эффективность муниципального управ- ^ ления, цифровизация. ©

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ:

Владимир Александрович Баринов, доктор экономических наук, профессор, Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова,

ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Баринов В.А. Готовность к изменениям в местном самоуправлении крупных городов // Муниципалитет: экономика и управление. 2020. № 1 (30). С. 43—53.

Введение

На заседании Совета по развитию местного самоуправления в Красногорске 30 января 2020 г. Президент РФ сделал ряд предложений по развитию местного самоуправления. В числе важнейших мер, направленных на качественное повышение результативности местного самоуправления можно выделить следующие.

Изменение статуса местного самоуправления и муниципальных образований. Вертикаль федеральной исполнительной власти предлагается дополнить органами местного самоуправления (МСУ). Это предложение устраняет разделение органов самоуправления и государственной власти, установленной Конституцией РФ. Подобное предложение вводит централизованное управление, которое для условий разнообразия экономических, социальных и природных условий регионов нашей страны представляет наиболее эффективный механизм регулирования. Это положение, прежде всего, относится к процессам доведения усилий федеральной власти по улучшению жизни простых граждан.

Формирование единой системы публичной власти предполагает изменение финансового обеспечения МСУ. Так, в настоящее время экономическую основу местного самоуправления составляют местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальная собственность. Такое положение, действующее более 20 лет, привело к существенным различиям по регионам в условиях жизни граждан, включая здравоохранение, детские учреждения, местные дороги и др. Качественным изменением будет реализации предложений Президента РФ о введении государственных гарантий финансирования муниципалитетов. Комплексное решение проблем должно найти в основах государственной политики в

области местного самоуправления до 2030 года. По поручению Президента РФ начата работа над проектом этого документа.

Новое положение, связанное с исполнением роли составной части государственного управления и иного обеспечения ресурсами местного самоуправления, по содержанию представляет новацию для МСУ Её освоение и достижение ожидаемых результатов предполагает определенный уровень готовности как системы управления, так и ее работников.

Актуальность проблемы. Реализация Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создала условия для активной деятельности населения на своей территории для решения вопросов местного значения. Дополнение введенных прав финансовыми гарантиями от государства повышает ответственность МСУ за принимаемые решения. Эти общие положения должны подкрепляться профессиональным управлением не только в развитии стратегических подходов к самоуправлению, но и в широком применении методов управления проектами в вопросах совершенствования зоны проживания.

Осуществление рассмотренного изменения статуса и финансового обеспечения МСУ предполагает анализ реальной эффективности в условиях, определенных в Федеральном законе № 131-Ф3. В силу того что деятельность самоуправления тесно связана с муниципальными органами управления, необходимо установить причины недостаточной эффективности и преграды с позиции не только исполнения ролей каждого из участников отношений, но и их взаимодействия. Речь идет о выяснении причин недостаточной вовлеченности и активности граждан в решении вопросов местного значения. Это с одной стороны. С другой — на основе результатов анализа, а также привлечения инструментов и подходов, применяемых в теории управления изменениями в социально-экономических системах, предложить систему работы с населением в рамках использования норм, заложенных в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В проблеме готовности МСУ к восприятию нового положения в системе государственного управления имеется много аспектов: система управления, принятия и реализации управленческих решений; качество администрирования и квалификация кадров аппарата управления; уровень организации работы с населением и вовлечение в самоуправление. Акцент внимания на исследовании вопросов вовлечения населения в самоуправление обусловлен, прежде всего, устранением административных барьеров в проявлении активности граждан в решении вопросов повышения уровня комфортности проживания на своей территории. Актуальность задачи вовлечения определяется большим потенциалом активности граждан для повышения эффективности МСУ.

Здесь можно выделить следующие составляющие потенциала эффективности. Во-первых, использование интеллекта граждан, способности не только видеть проблему с разных сторон, но и выявить возможные преграды и риски. Во-вторых, население является потребителем результатов совершенствования комфортности жизни, проекта по конкретному вопросу ее улучшения. Граждане заинтересованы в высоком качестве решений сложившихся проблем. В-третьих, интерес самих граждан мотивирует в действиях по постоянному контролю за реализацией проекта, достижением его целей. Каждое из рассмотренных составляющих приносит специфические результаты, эффекты. Создание условий для реализации рассмотренных составляющих потенциальных эффектов и представляет содержание специфической задачи создания современной МСУ.

С этих позиций далее будет проведен анализ реального состояния и передового опыта организации процессов вовлечения граждан в МСУ Основной акцент сделан на выявлении готовности этой стороны деятельности самоуправления и предложении рекомендаций по рациональной организации процессов работы с населением на муниципальном уровне в крупных городах.

Целью исследования было обобщение результатов исследований и передового опыта по осуществлению местного самоуправления в период 2015—2019 гг. населением крупных городов, выявление управленческих проблем и предложения для повышения уровня готовности к эффективному выполнению новой роли МСУ в современных условий цифровизации.

Методология и методика. В исследовании авторы в качестве базовых приняли логический и системный подходы, метод моделирования социальных объектов, изучение документальных источников, контент-анализ прессы и электронных средств массовой информации и коммуникации, анализ официальных документов, анализ официальных сайтов, научные труды отечественных и зарубежных исследователей в области социологии и муниципального управления.

Обсуждение и проблема

Включение самоуправления в систему государственного управления предполагает включение активности населения для решения государственных проблем власти по повышению качества жизни. Эта проблема связана с созданием социальных практик в рамках действующих институтов. Современное состояние мирового развития по мнению авторов характеризуется следующими глобальными процессами: технологический прогресс, инновационный тип развития во всех областях бизнеса и общества, информационный взрыв, цифро-визация всех сторон жизни, несущая высокие риски личной безопасности.

Выделим мнения некоторых ученых, релевантных рассматриваемой проблеме местного самоуправления. Так, М.Ю. Барбашин утверждает, что «изучение социальных свойств институтов необходимо для повышения качества осуществляемой экономической политики, поскольку только понимая ограничения, в соответствии с которыми институты имплемен-тируются в пространство действий и отношений, можно предложить практики, способные трансформировать поведение людей» [1]. А.Б. Гофман исследует характер развития современных информационных процессов в обществе (глобализация, фрагментация, приближение технологического прогресса к состоянию невозможности сделать всё без ничего, неустойчивость, турбулентность и т.п.), их хаотичности, а также отсутствие признаков управления. Важным выводом является необходимость выработки мер и механизмов по управлению социальными явлениями в инновационных процессах, которые выстраиваются на системной основе [2, с. 143].

Другой острой проблемой современности является ориентация человека в информационном взрыве. В ряду вопросов информационной безопасности стоит проблема выявления истинной информации в море фейков (от англ. fake подделка). Проблему выявления социальной природы информационной безопасности возможно решить только при выработке целостного представления этого явления, включая такие пространства, как ориентация в группе угроз, генерируемых мировой сетью. Необходимость целостного подхода к этой проблеме доказывает Т.В. Владимирова [3, с. 47].

Определенный вклад вносят и зарубежные исследователи социальных и технологических инноваций. Традиционно западные специалисты видят только недостатки в наших устремлениях. Так, американский социолог А. Росса на основе анализа тенденций процессов роботизации не видит в нашей стране игрока на рынке робототехники. На этом основании делается вывод о глубоком отставании отечественной промышленности как в вопросах модернизации, так и высокотехнологичных производств [4, с. 41]. При этом автор не учитывает тенденции роботизации в США и, в частности, резкое сокращение темпов внедрения роботов в промышленности [5].

Вместе с тем, первые итоги реализации Национального проекта «Цифровая экономика» за 2019 г. показывают определенные сдвиги в развитии основных направлений цифро-визации: искусственный интеллект, интернет-вещи, дополненная реальность, квантовые вычисления, применение технологий распределенного реестра и др. Эти направления изменений коснутся не только бизнеса, но и всего общества, изменят поведение людей. С этих позиций изучение социологии разных

аспектов нашей жизни, изменения поведения граждан на уровне муниципальных образований позволит выработать механизмы управления, ориентированные не только на экономическую, но и на социальную эффективность, повышение качества жизни простых граждан.

Ключевым направлением в теоретическом осмыслении подобных процессов является постоянный анализ теоретических моделей и их пересмотр и приближение к реальному поведению изучаемого обьекта. Более того, выработка моделей, полно отражающих реальные процессы МСУ, необходима для широкого круга практических вопросов. Речь идет о разработке способов диагностики уровня готовности населения и администрации самоуправления к преобразованиям, рассмотренным выше. Ключевым вопросом здесь является определение возможностей МСУ эффективно использовать средства, направляемые адресно из федерального центра.

Результаты исследования

В решении вопросов повышения уровня комфортного проживания, формирования механизмов работы администрации МСУ с населением уже наработан определенный опыт. Речь идет о Центрах управления регионом (ЦУР), созданных в Красногорске, Татарстане, Москве и еще нескольких регионах. Подобные системы управления, базирующиеся на современных цифровых технологиях, но с меньшей функциональной нагрузкой, работают в Ярославле, Туле и др. городах. Разработанные системы управления, базирующиеся на ЦУР, стали важным элементом эффективного механизма оперативного реагирования администрации на запросы неравнодушных и инициативных граждан. Важной характеристикой этих систем является широкое использование цифровых технологий, специализированных цифровых платформ и приложений, ориентированных на задачи управления комплексом обьектов муниципального ведения.

Важным рубежом в деле преобразования зоны проживания станет реализация Национального проекта «Жильё и городская среда». В рамках проекта Минстроем России приняты программы в этом направлении. Примером служит Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды». Для

совершенствования среды проживания Минстроем разработан специальный инструмент. Речь идет о методике формирования индекса качества городской среды, введенной Распоряжением Правительства РФ от 23.03.2019 № 510-р. Результаты первого расчета индекса опубликованы 1 ноября 2019 г.

Однако, в целом по стране в развитии самоуправления, определяемого положениями Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», остается много проблем. Социологические исследования по Курской, Белгородской и Ленинградской областях, Екатеринбургу и Свердловской области показали наличие ряда проблем, препятствующих становлению самоуправления и активному участию граждан в совершенствовании организации и комфортности среды проживания [6, с. 297].

Общую картину можно охарактеризовать как пассивность населения в использовании возможностей принятия участия в решении вопросов местного значения. С другой стороны, реализация Федерального закона № 131-ФЗ привело к сокращению по стране количества муниципальных образований и численной представленности населения в органах управления. Сокращение числа муниципальных образований продиктовано чаще объективными условиями районирования и предполагает качественное изменение эффективности работы администраций и активизацию МСУ [7].

Для выработки рекомендаций по совершенствованию организации МСУ автор ограничил объект исследования муниципальными образованиями города-миллионника Екатеринбурга. Такой подход позволит выявить особенности процессов управления развитием самоуправления в крупном промышленном городе и выработать соответствующие рекомендации. Это с одной стороны. С другой — на примере анализа положения в реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ, апробируем методический подход к системному совершенствованию управления МСУ в крупном промышленном городе в рамках управления регионом в части инструментов работы с населением по решению вопросов местного значения. Крупные города обладают высоким интеллектуальным потенциалом населения, а также возможностями привлечения к сложным проблемам специалистов и ученых из вузов. Далее будут использованы результаты исследований проведенных для других целей, но они при рассмотрении с позиции теории управления изменениями в социально-экономических системах позволяют получить рекомендации по системному совершенствованию управления МСУ в крупном промышленном городе. Результаты указанных исследований после обработки для целей выявления преград и повышения эффективности МСУ исследования приведены в таблице 1.

Таблица 1 — Преграды повышения эффективности управления в системе МСУ

Наименование преграды Направления активности граждан Дифференцированная оценка (% ответивших респондентов)

Источник: Рассчитано автором по [8, 9, 10].

Результаты социологических исследований по Екатеринбургу показали большой разброс в использовании форм осуществления местного самоуправления: от 28,7 % (обращение граждан в органы самоуправления) до 4,0 % респондентов (правотворческая инициатива). Такие формы участия, как «опрос граждан» и «публичные слушания», информация по которым является ключевой для принятия решений на местном уровне, отмечены 17,5% и 16,6 % соответственно [8].

Иными словами, в целом администрация в выработке своих решений ориентируется на мнения граждан. Вместе с тем, открытым остается вопрос о том, в какой части происходит подобная ориентация и как оценивает население результаты принимаемых решения.

Другой проблемой активизации участия граждан в МСУ является низкий уровень информированности населения о формах возможного участия (66,9 % респондентов не знает, что такое местное самоуправление) [8]. Отметим, что оценка уровня информированности населения показывает только результат работы администрации в организации работы по вопросам развития самоуправления и не раскрывают причины.

Исследования в Екатеринбурге концентрировали внимание только на количественной стороне используемых форм участия населения, однако проблема стоит шире. Необходимо рассматривать в комплексе вопросы содержания и форм передачи сообщений и организацию информационной работы.

Во-первых, эффективность информационного сообщения, т.е вызов определенной реакции читателя, складывается из многих составляющих. Среди них не только периодичность, содержание, и, в частности, содержание мероприятия, форма представления и др. Основными темами информационных сообщений в процессе становления самоуправления должны стать: разъяснения о содержании самоуправления, передовом опыте в российских городах и поселках, передовиках; выступления специалистов разных отраслей знаний — от юристов, управленцев, финансистов и руководителей муниципальных органов до психологов.

Во-вторых, особое место в повышении эффективности информационной работы занимает уровень ее организации, а также содержание комплекса мер по вовлечению граждан. Речь идет о таких мероприятиях, как модернизация информационного и официального порталов города, осуществление коммуникации через социальные сети, городские конкурсы, введение постоянно действующей службы по онлайн-консультациям. Эффективность подобного направления работ определяется ее дифференциацией для разных возрастных групп и подбором соответствующих методов.

Итак, одной из важнейших задач массового вовлечения граждан в систему самоуправления является решение комплекса вопросов по организации информирования граждан.

Создание системы информирования можно принять за первый шаг в организации массового вовлечения населения в систему самоуправления.

Указанные выше исследования как в Екатеринбурге, так и в других городах и областях указывают на негативное влияние слабой обратной связи со стороны администрации на активность граждан. Более того, отсутствие обратной связи привело к разрушению не только доверия населения к администрации города, но и уверенности в том, что можно добиться изменений. Косвенно такой разворот событий увеличивает разрыв между властью и населением, усиливает негативное воздействие даже небольших проявлений закрытости власти. Коммуникация между институциональными формами властных и гражданских структур в публичном пространстве рассм%D