Спросить
Войти
УДК 328
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 2
Е. С. Горбатюк
ИДЕЯ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ РОССИИ
Идея народного представительства относится к числу первоначальных политико-правовых воззрений человека, «начиная с европейского Средневековья, многие политические теории провозглашали источником политической власти народ» [1; с. 77]. Народное представительство должно выражать не «общественное мнение» страны, а волю народа; избрание представителей должно быть осуществлением власти, принадлежащей народу [2]. Вместе с тем «классики идеи представительства настаивали на том, что правление и законодательство предполагают «разум и суждение», их нельзя совершенствовать одной волей и добрыми намерениями» [1, с. 78]. В связи с этим уместно процитировать Б. Н. Чичерина, который полагал, что «парламентское правление служит признаком политической зрелости народа» [3, с. 168-176]. Иными словами, парламентаризм может возникнуть лишь в определенной общественной среде и является закономерным этапом в развитии государства, своеобразным индикатором демократии, о чем наглядно свидетельствует мировой опыт. Представительная система правления с учетом всех ее недостатков тем не менее в настоящее время является одним из важнейших признаков демократии.
Россия обладает богатейшими самобытными традициями народного представительства, тщательное и глубинное изучение которых должно в некоторой степени послужить залогом успеха при устройстве эффективного института народного представительства (местное самоуправление, региональные законодательные собрания, федеральный парламент) в Российской Федерации, а значит и политического будущего нашего государства. Не стоит забывать, что изучение политической истории, исследование политико-теоретических оснований института народного представительства и анализ их практического применения может и должен быть использован при попытках построения правового государства и развитии институтов гражданского общества, реализующих суверенную власть народа, закрепленную Конституцией Российской Федерации.
Традиционно, с момента зарождения парламентаризма, ценность идеи народного представительства заключалась в том, что именно представители народа, различных его социальных слоев и групп принимают законы, на основе которых действуют исполнительные органы, формируемые не столь демократическим путем [4, с. 18-23]. Сущность народного представительства заключается в том, что представители получают на определенный срок от своих избирателей право выражать их волю, являясь в этот период несменяемыми и в некоторых странах обладая депутатской неприкосновенностью. Однако это представительство не означает, что население в полном объеме
Горбатюк Екатерина Сергеевна — старший преподаватель кафедры международных политических процессов факультета политологии, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: news@mail.ru
© Е. С. Горбатюк, 2013
передает депутату принадлежащую ему власть. Представительство являет собой лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа [5; с. 14-16], придавая ей форму и содержание закона.
Многовековая практика самобытных представительных институтов развития российской теоретической мысли в сфере народного представительства позволяет наглядно проследить эволюцию идеи народного представительства и ее практическую реализацию. Так, Древняя Русь повсеместно имела государственный строй, представительный характер носила княжеская власть, боярские думы и советы, а также вечевые собрания в большинстве русских земель и городов. Стоит отметить, что перечень вопросов, выносимых на повестку вечевых собраний, доказывает то, что это был важнейший государственный институт: путем голосования решались вопросы войны и мира, финансовые и земельные проблемы, принимались законы [6, с. 56-57]. Народными представителями были и должностные лица, избираемые «землею» и участвующие в осуществлении правосудия.
В конце XII — начале XIII в. на Руси возникает практика созыва и проведения общеземельных собраний представителей всех социальных групп населения — прообразов будущих земских соборов. Земские соборы (ХУ^ХУП вв.) представляют собой первое институциональное явление общественно-политической жизни России, которое может быть названо сословным представительством, ведь в их состав входили представители не только старой аристократии (бояре, духовенство), но и новой феодальной знати (средние и мелкие феодалы), а также верхушки городского населения. Соборы были наделены обширным кругом полномочий: избирали, утверждали избрание и низлагали монарха, осуществляли законодательную деятельность, принимали важнейшие решения, регулирующие внутреннюю политику государства [7, с. 109-113]. Земские соборы сосредотачивали в своих руках различные функции, являясь то избирательным, то законодательным, то совещательным (чаще всего по вопросам войны и мира) представительным органом. При этом обычно соборы приходили к единогласным решениям, для достижения которых использовались многочисленные согласительные процедуры [8]. Фактически земские соборы должны были ограничивать власть царя, притом что сословное представительство в России возникло в интересах государства, а не сословий. К концу XVII столетия самодержавная тенденция окончательно берет верх, и институт земских соборов исчезает из политической истории.
В эпоху расцвета абсолютизма (1689-1801) представительные органы населения сохраняются, и уже с 30-х годов XVIII в. русская политическая мысль интенсивно разрабатывает различные сценарии, основная идея которых — ограничение самодержавия с помощью представительной демократии, органов парламентского типа. В этот период наиболее интересным представляется практическая реализация идеи народовластия в эпоху Екатерины II, когда происходит формирование непосредственного представительного института — института самоуправления. Именно в ее царствование самоуправление стало выступать как конкретное, реальное образование, имеющее содержание и форму. Коренная реформа всего местного управления проводилась на основе децентрализации и всесословности. Законодательный акт «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» [9, т. XX, № 14392] привел к радикальным изменениям административно-территориального устройства России, предусматривалось деление на губернии и уезды. Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи [9, т. XXII, № 16188] утверждалось городское самоуправление: город
становится самостоятельной административной единицей [10], вводится понятие городского общества, которое выбирает органы городского самоуправления (думу, главу). Сельским поселениям предоставили право самоуправления посредством избрания из своей среды старост и судей. Крестьяне, подобно дворянам и горожанам, составляли свои общества с правами юридических лиц, где председательствовал сельский староста. Все реформаторские проекты Екатерины II официально провозглашали самостоятельность и ответственность представительных органов власти, однако на практике находились под тщательным контролем правительственной администрации. Не пошло на пользу развитию представительной системы в России и усиление централизации в период правления Павла I, который заменил выборные должности назначаемыми, ликвидировал губернские дворянские собрания, отменил право дворян избирать должностных лиц в уездные учреждения, усилил контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.
Дальнейшее развитие института народного представительства связывают с проектами государственных преобразований, подготовленных М. М. Сперанским, Н. Н. Новосильцевым, Н. И. Муравьевым, П. И. Пестелем и другими исследователями, которые окончательно закрепили мысль о необходимости возрождения общегосударственных представительных органов в образованных слоях русского общества первой половины XIX в. Надо сказать, что особую тревогу у центрального правительства вызывало российское крестьянство, наиболее многочисленное, но и наиболее бесправное сословие. Для решения этого проблемного вопроса был разработан и принят указ «Об отпуске помещиками крестьян на волю по заключении условий, на обоюдном согласии основанных» [11, с. 255-257, 269-271], который стал «прообразом будущего реформирования крестьян» [12, с. 266]. Стоит отметить, что на протяжении первой четверти XIX в. принимались законодательные акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России. Однако события 1825 г. изменили общественно-политическую ситуацию: был усилен контроль над всеми органами власти, что привело к росту бюрократизации как центрального управления, так и провинциальной власти. Но уже в начале 1830-х годов была «провозглашена теория официальной народности. Новая идеология держалась на "трех китах": самодержавие, православие, народность» [13, с. 72]. В рамках этой идеологии и в условиях усиливающихся волнений крестьян уже в конце 1830-х годов была проведена реформа управления этой категорией населения — определенную регламентацию получили органы крестьянского самоуправления (сход, правление, управа). Деятельность органов крестьянского самоуправления контролировалась чиновниками и бюрократическим аппаратом, содержание которых возлагалось на крестьян. Другой частью населения России, нуждавшейся в изменении своего правового статуса, были горожане, количество которых численно выросло и процесс расслоения которых значительно усилился; при этом усложнялось и росло городское хозяйство, а следовательно, усложнялись и задачи, связанные с управлением городской жизнью. Городское самоуправление все глубже входило в общую систему государственной власти, его структура в первой половине XIX в. претерпела существенные изменения, продолжая, однако, формально основываться на Жалованной грамоте городам [14, с. 5-17].
После смерти Николая I центральное правительство предпринимало активные попытки перестройки экономических отношений, а также серьезно задумывалось о необходимости перемен в общественно-политической сфере. Решение назревших проблем
государственного управления предусматривалось через создание и развитие системы крестьянского и земского местного самоуправления, что закладывалось в сам механизм главной реформы (отмены крепостного права) и стало самостоятельным направлением процесса модернизации государственного строя России. В силу этого, несмотря на отсутствие практического воплощения, так называемые конституционные мечтания первой половины XIX в. окончательно закрепили в образованных слоях русского общества мысль о необходимости общегосударственных представительных органов.
В эпоху Александра II в России рождается земство — всесословное представительство на уровне уездов и губерний — земское самоуправление; формируются городские сословные «парламенты» — органы городского самоуправления. Начало реформаторской работы по созданию земского самоуправления было положено в 1859 г. учреждением особой комиссии о губернских и уездных учреждениях, председателем которой был Н. А. Милютин. В 1861 г. эту комиссию возглавил и продолжил разработку земской реформы министр внутренних дел П. А. Валуев. Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г. стал переломным этапом в развитии общественного строя России. Крестьянская реформа, отменившая крепостное право, явилась тем рубежом, когда вынужденные преобразования «сверху» приобрели динамичный характер. Такой социальный акт, как отмена крепостного права, предполагал в первую очередь ограничение самодержавия и правила устройства сельского общества, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование, правила выкупа земли, организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. Крестьянская реформа 1861 г. дала мощный импульс развитию местного самоуправления и представительной системы правления в России в целом [15, кн. 1, с. 327-425]
Вторая половина XIX в. — эпоха «великих реформ» в различных сферах государственной жизни, что в полной мере относилось и к идеям парламентаризма и представительства. В 60-70-х годах XIX в. «народовластие» распространяется и на региональный уровень, а также дополняется участием в суде новой категории представителей народа — присяжных заседателей.
Сторонники различных политических взглядов продолжали говорить о возможности и необходимости конституционного закрепления российского государственного устройства и создания полноправных представительных органов. Для большинства прогрессивных мыслителей России XIX столетия самых разных идейно-политических воззрений было очевидно, что реформы местного самоуправления не состоятся, если преобразования не будут сопровождаться последовательными изменениями властных отношений, если не изменится характер соотношения самоуправления с центральной властью. Понимание сущности политических преобразований для многих исследователей неразрывно связывалось с разработкой теоретических основ самоуправления, формированием законодательства, регулирующего данную деятельность. Процесс разработки теоретических концепций местного самоуправления правоведами, историками, общественными и государственными деятелями России сопровождался не только глубоким изучением накопленного западными странами теоретического потенциала и практического опыта парламентаризма, но и всесторонним изучением особенностей российского политического, социального и культурного пространства. На основе такого подхода вырабатывались базовые модели самоуправления, соответствующие, с одной стороны, сложившемуся образу жизни российских народов, а с другой — общемировым тенденциям демократизации отношений между личностью, обществом
и государством. Государственные и общественные деятели, разрабатывавшие идеи народного представительства и самоуправления в России XIX столетия, прежде всего стремились компетентно установить круг интересов самоуправления и создать предпосылки для разумного и социально эффективного поведения граждан.
В этом контексте особый интерес вызывают теоретические подходы представителей русской политической мысли, воззрения которых формировались не только исходя из российских политических реалий и общественных настроений, но и опираясь на западную доктрину народного представительства. Так, всемирно известный русский историк П. Г. Виноградов считал реформы 1860-х годов важнейшим событием, определившим начало «новой истории для России». П. Г. Виноградов особенно выделял среди них введение института земства — «школы большой свободы» — и земского самоуправления, которое, по его мнению, должно было привести к государственному управлению с участием и в интересах широких слоев российского общества. П. Г. Виноградов настаивал на конституционных полномочиях для русского народного представительства [16, с. 9-46]. Вместе с тем, по словам П. Г. Виноградова, народоправство в первую очередь должно быть представлено местным самоуправлением. Для формирования эффективно действующего парламента России конца XIX столетия требуется общество самодеятельности свободных граждан, где права граждан защищены законом [17, с. 168-191].
Анализ концепции другого видного деятеля — А. И. Васильчикова — позволяет констатировать, что он высоко оценивал значимость самоуправления, рассматривая земства как школу политического воспитания широких слоев населения, которые, «обсуждая местные хозяйственные дела, приучаются к осознанию общегосударственных потребностей». А. И. Васильчиков был глубоко убежден, что самоуправление «при постепенном и благоразумном развитии ведет к народному представительству» [18, т. 3, с. 1-6], что закладывает концептуальные основы построения структур гражданского общества.
Другой выдающийся представитель политической мысли, исследующий феномен народного представительства, — И. А. Ильин — говорил, что сущность «народного представительства заключается в участии народа в осуществлении государственной власти через выборных представителей». Демократию И. А. Ильин трактовал как «народоправство», осуществляемое на основе законов, устанавливающих гражданские и политические свободы человека и гражданина. Соблюдение законов предполагает у народа наличие «свободной лояльности» по отношению к ним, чувства государственной ответственности. Народ, лишенный чувства ответственности, не способен управлять государством, считал И. А. Ильин. Он настаивал, что «при выборе представителей народ должен исходить из компетентности, личного опыта и действительных заслуг кандидатов» и основываться на стремлении различных политических сил к согласию «во имя интересов общества и государства, иметь в виду комплексный и сбалансированный учет интересов всех социальных, профессиональных и этнических групп» [19, с. 158].
Б. Н. Чичерин — исследователь, система взглядов которого окончательно сложилась в последнее десятилетие XIX в., определял государство как «союз народа, связанного законом в одно юридическое целое, управляемое верховной властью для общего блага», где народное представительство законодательно закрепленный «общественный элемент», позволяющий населению участвовать в управлении. Таким образом, по мнению Б. Н. Чичерина, представительство, с одной стороны, — это «выражение свободы», т. е. возможность действовать по своему усмотрению, а с другой — «орган власти», что означает необходимость соблюдения гражданами законов государства [4].
Что касается понимания сущности народного представительства видным мыслителем XIX столетия А. Д. Градовским, то он делал сильный акцент на государственном значении земской деятельности. Признание государственного статуса органов местного самоуправления, а значит и представительного начала, должно было, по мнению А. Д. Градовского, устранить антагонизм между земством и государством, способствовать их сотрудничеству и примирению. Еще важнее то, что это также подразумевало передачу земству значительной части государственных задач на местном уровне, усиливая тем самым политическую роль земства и повышая его шансы стать основой будущего центрального представительства. Подобное видение местного управления становилось предпосылкой для распространения земских начал на вершину государственной пирамиды [20, с. 5-31].
В целом XIX столетие, и особенно его вторая половина, демонстрирует, с одной стороны, утверждение принципа всесословности и становление представительной системы правления, несмотря на то что «народоправие» ограничивалось местным уровнем. Но, с другой стороны, земство не стало опорой государственного устройства России: решая некоторые хозяйственные задачи, самоуправление не могло претендовать на политическое участие в решении важнейших государственных дел [21, с. 26], потому что само государство не сдавало своих позиций, не ослабляло административного контроля над обществом, изменялись лишь формы управления и степень контроля, но его стратегические задачи оставались прежними. В политической практике российское государство в дореволюционный период очень медленно воспринимало научные концепции и с трудом сдавало свои позиции, в результате Россия не имела развитых, инсти-туализированных и прочных структур гражданского общества. Вместе с тем вплоть до революции 1905 г. идея земского собора, идея народного представительства оставалась в России важным символом для разных политических сил, что способствовало созданию общенационального двухпалатного парламента. В Манифесте от 6 августа 1905 г. Государственная Дума именовалась «особым законосовещательным установлением, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений, и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов». Законодательными правами Государственная Дума не обладала и в своей деятельности была в значительной степени зависима от императора, было крайне ограничено активное избирательное право, устанавливались довольно высокие имущественные цензы и т. п. Несмотря на все эти ограничения, создание первого государственного представительного органа власти в России имеет огромное историческое значение, так как закрепленные нормативным актом конституционного характера положения содержали непосредственно идеи парламентаризма и были предназначены для практической реализации принципа народного представительства в России. Так, до октября 1917 г. в стране существовала парламентская система. Однако, несмотря на развитую традицию представительства в политической истории России, стройной теории выработано не было. Вместе с тем актуальным и по сей день остается высказывание В. О. Ключевского: «.. .народное представительство возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть: в этом его отличие от западноевропейского.» [22, т. III, с. 21].
Статья поступила в редакцию 19 декабря 2012 г.
